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          • 【關(guān)鍵詞】鐵路研究報告 鐵路市場調(diào)研 鐵路投資分析
          • 2011年債務(wù)壓力成鐵路推進(jìn)改革障礙調(diào)查分析

          • 中國行業(yè)研究網(wǎng)(http://shiquanmuye.com)  日期:2011-9-20  【打印文章】【 】【關(guān)閉
          • 中研網(wǎng)訊:
          •   鐵道部既定的改革方案和步驟,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公眾的期待

              如果“7·23”溫州動車追尾事故沒有發(fā)生,由鐵道部草擬的近八年來第一份改革方案或已浮出水面。

              但這不是一個令人驚喜的方案。

              保持路網(wǎng)完整和調(diào)度指揮集中統(tǒng)一,確保鐵路安全和運(yùn)輸效率,長期以來是鐵道部應(yīng)對朝野改革鐵路呼聲的重要理由。但是,今年7月京滬高鐵發(fā)生一系列運(yùn)行故障,尤其是7月23日那場致40人死亡的特大事故,打破了鐵道部政企合一的行政壟斷體制有利于安全運(yùn)營的神話。國務(wù)院對“7·23”事故的初步調(diào)查已顯示,這次事故既暴露出信號設(shè)計上的缺陷,也反映出故障應(yīng)急處置和安全管理上存在的漏洞,是一起“不該發(fā)生的、可以避免和防范的責(zé)任事故”。要求政企分開乃至分拆鐵道部的呼聲再次高漲。

              事實(shí)上,以鐵腕著稱的前鐵道部長劉志軍今年2月因腐敗“落馬”,并牽出大批司局級高官之后,就引發(fā)各界對鐵路壟斷問題的反思。新任鐵道部長盛光祖上任伊始,便提出要轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。中共中央總書記、國家主席胡錦濤4月12日乘坐海南東環(huán)高鐵后,做出的五點(diǎn)指示的第一點(diǎn),也是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。正是在這樣的呼聲之下,6月9日,鐵道部正式向地方路局和合資鐵路下發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位的改革推進(jìn)方案》(下稱內(nèi)部方案)。

              此時,距2001年傅志寰任鐵道部長時提出網(wǎng)運(yùn)分離方案,已經(jīng)十年過去。這十年的大部分時間,中國鐵路改革停滯不前,其間盡管也有很多業(yè)內(nèi)外人士,包括中銀國際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征、國家發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁等,為了鐵路改革出謀劃策,但這些方案從未真正獲得實(shí)踐機(jī)會。一位專家失望之余曾感慨:“改革就是過日子,日子過不下去了才會改。”

              而中國龐大的鐵路體系,也終于在八年大躍進(jìn)之后,走到了過不下去的當(dāng)口。但從這份今年6月的鐵路改革推進(jìn)方案來看,鐵道部既定的改革方案和步驟,仍遠(yuǎn)落后于公眾的期待。而“7·23”事故的發(fā)生,又使得這一內(nèi)部方案被暫時擱置。未來的改革方向和具體實(shí)施方案,仍取決于兩大難題:一是在未來市場化方向的拆分模式上能否達(dá)成共識;二是高鐵建設(shè)留下的巨額債務(wù)如何處理。這兩個問題盤根錯節(jié),交織在一起,為中國已經(jīng)遲到十年的鐵路改革增加了難度。

              權(quán)力下放

              據(jù)一份內(nèi)部方案顯示,鐵道部此次改革計劃的核心是擴(kuò)大地方鐵路局經(jīng)營自主權(quán),確立地方鐵路局的市場主體地位。

              根據(jù)該方案,在具體職責(zé)劃分上,未來鐵道部將主要承擔(dān)政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理職能,同時將部分權(quán)力下放,擴(kuò)大地方路局的經(jīng)營自主權(quán);地方鐵路局在服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下,可以自行編制管內(nèi)客貨列車開行方案,并根據(jù)國家規(guī)定的管理權(quán)限,享有一定運(yùn)價浮動權(quán)和除部分部管“集采專供物資”外的物資采購權(quán)。在財務(wù)制度安排上,鐵道部將確立“收入來自市場、客運(yùn)及專業(yè)運(yùn)輸承運(yùn)清算、貨物運(yùn)輸按票分段結(jié)算、提供服務(wù)相互清算”的財務(wù)清算體系,以打破“統(tǒng)收統(tǒng)支”的舊制度。

              多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,此次方案是新一任鐵道部領(lǐng)導(dǎo)上任后在改革方面邁出的第一步嘗試,和以前相比有所進(jìn)步,但突破不大,“方案中存在自相矛盾的地方”,難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病。

              北京交通大學(xué)教授趙堅認(rèn)為,使鐵路企業(yè)成為市場主體,是本次方案進(jìn)步之處,但方案中關(guān)于調(diào)度指揮權(quán)的規(guī)定與方案的目的“自相矛盾”,實(shí)際上無法達(dá)到預(yù)期效果?!澳壳拌F路線路、車輛是全路性資源,而調(diào)度指揮是鐵路運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)最核心的要素,擁有調(diào)度指揮權(quán)是成為市場主體的前提條件?!彼f,“如果線路使用權(quán)和調(diào)度指揮都要鐵道部來統(tǒng)一安排,沒有產(chǎn)權(quán)的鐵路企業(yè)怎能成為市場主體?企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營權(quán)又體現(xiàn)在哪里?”

              他的同事榮朝和教授也強(qiáng)調(diào),鐵路部門一直采用高度集權(quán)的管理體制,鐵道部實(shí)際上相當(dāng)于一個特大型企業(yè),地方路局只是其地域性分支機(jī)構(gòu),“地方路局自身缺乏明晰的產(chǎn)權(quán),本身既不能提供完整的運(yùn)輸服務(wù),也無法直接從市場獲取收入,且沒有完整的生產(chǎn)指揮權(quán),并不能稱為真正意義上的企業(yè)”。

              榮朝和介紹,上世紀(jì)末鐵道部就曾嘗試權(quán)力下放,將年度運(yùn)輸計劃編制權(quán)、管內(nèi)運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)、線路更新改造支出支配權(quán)等12項經(jīng)營權(quán)下放地方路局,但同時附加了路局必須服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的規(guī)定。由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)制約,不久就發(fā)現(xiàn)存在地方路局挪用資金、路網(wǎng)整體效率無人關(guān)心的現(xiàn)象。

              “例如,當(dāng)時把線路更新改造支出的支配權(quán)下放給鐵路局,但各地路局拿到這筆錢后,就花在建商業(yè)會所這些跟運(yùn)輸主業(yè)沒有關(guān)系的地方?!彼治稣f,由于全路網(wǎng)的效率由鐵道部負(fù)責(zé),鐵路局拿到這筆錢后是否進(jìn)行路網(wǎng)更新改造、路網(wǎng)的效率提高還是降低與己無關(guān),“后來在審計中發(fā)現(xiàn)北京鐵路局違規(guī)挪用更新改造資金,花四五億元修建高檔會所,這件事情很典型,也相當(dāng)普遍”。于是,那些下放的經(jīng)營權(quán)不久就被全部收回。

              榮朝和認(rèn)為,真正的企業(yè)產(chǎn)權(quán)相對明晰,權(quán)利義務(wù)關(guān)系是清楚的,但鐵路局只是名義上的企業(yè),如果不從根本上改變體制,鐵道部此次權(quán)力下放措施的真正效果和可持續(xù)性值得懷疑。

              多位曾參與2000年鐵路體制改革討論的人士認(rèn)為,從鐵道部拿出的內(nèi)部方案來看,目前鐵道部缺乏實(shí)現(xiàn)“政企分開”的改革意愿。

              “內(nèi)部方案中,鐵道部自我定位于承擔(dān)政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理的職能,這其實(shí)仍是既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動員,既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆。十年前與鐵路一起開始改革的電信、電力、航空行業(yè),國有資產(chǎn)出資人代表早都換成了國資委,工信部、電監(jiān)會和民航局只承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能?!敝袊鐣茖W(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究部主任余暉評價說,“這個《改革推進(jìn)方案》,甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如十年前鐵道部自己已經(jīng)達(dá)到的改革進(jìn)度?!?/FONT>

              “豎切”與“橫切”

              自上世紀(jì)90年代末開始的中國自然壟斷行業(yè)改革,其目標(biāo)其實(shí)非常清晰,就是通過政企分開,逐步放松管制,引入競爭。業(yè)內(nèi)對鐵路改革的第一步政企分開早無異議,各種改革方案的分歧集中于選擇何種模式對鐵路進(jìn)行重組。

              與電信和電力行業(yè)改革一樣,作為具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),鐵路主要的重組模式可以分為“豎切”和“橫切”兩種。所謂“豎切”,即根據(jù)路網(wǎng)、貨運(yùn)、客運(yùn)等不同業(yè)務(wù)類型分別組建獨(dú)立的路網(wǎng)公司和客貨運(yùn)公司,歐盟國家實(shí)行的“網(wǎng)運(yùn)分離”為“豎切”模式的典型代表;而“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線分別組建不同的區(qū)域鐵路公司,不同區(qū)域公司彼此之間展開競爭。美國和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。

              日本和美國鐵路模式在“網(wǎng)運(yùn)合一,局部分離”的基礎(chǔ)上,具體競爭方式有所不同。日本鐵路按區(qū)域劃分為四個區(qū)域公司,路網(wǎng)歸屬客運(yùn)公司,全國統(tǒng)一的貨運(yùn)公司向客運(yùn)公司租賃路網(wǎng),貨運(yùn)與路網(wǎng)分離,更多強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域公司之間的競爭;美國鐵路則是路網(wǎng)歸屬貨運(yùn)公司,客運(yùn)公司向貨運(yùn)公司租賃路網(wǎng),不同貨運(yùn)公司在平行的鐵路線上競爭,被稱為“平行線”競爭模式。

              一般認(rèn)為,榮朝和1996年6月在《北方交通大學(xué)學(xué)報》上發(fā)表的《試論上下分離與鐵路重組的關(guān)系》,在國內(nèi)首次提出了以“網(wǎng)運(yùn)分離”為核心的“豎切”構(gòu)想。榮朝和提出,未來國內(nèi)鐵路行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)有可能是在“上下分離”(或“網(wǎng)運(yùn)分離”)的基礎(chǔ)上,由若干大型客貨運(yùn)輸公司在全國鐵路網(wǎng)上組織客貨運(yùn)營,從而形成不同鐵路公司之間的競爭。上述觀點(diǎn)引起了當(dāng)時鐵道部高層的注意。1997年開始主政鐵道部的傅志寰比較傾向于網(wǎng)運(yùn)分離。

              2001年初,原國務(wù)院體改辦牽頭組織國內(nèi)有關(guān)政府部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和部分企業(yè),就電信、電力、民航和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革,分別組織專家組進(jìn)行研究。來自國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學(xué)院、北京大學(xué)、中銀國際、中金公司等研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者參與了鐵路體制改革的研究,同時根據(jù)國務(wù)院體改辦的要求,鐵道部也派出相應(yīng)人員參與,最終專家組和鐵道部各拿出一套改革方案。

              當(dāng)年專家組牽頭論證上述四大壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革總體框架的余暉透露,專家組和鐵道部的兩套方案其實(shí)差異不大,學(xué)者和鐵道部官員在改革的原則上形成了共識,即按照“政企分開、網(wǎng)運(yùn)分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進(jìn)鐵路改革。鐵道部提出了一個為期十年的改革設(shè)想:第一步用大約三年時間,將客運(yùn)與路網(wǎng)分離,以當(dāng)時的14個地方鐵路局為基礎(chǔ),分別組建客運(yùn)公司;然后再用三年的時間組建貨運(yùn)公司,實(shí)現(xiàn)貨運(yùn)與路網(wǎng)的分離;最后在客運(yùn)和貨運(yùn)均與路網(wǎng)分離的情況下,組建統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司。

              為了搶奪鐵路產(chǎn)業(yè)重組后的上市機(jī)遇,當(dāng)時國內(nèi)的主要投資銀行也紛紛對鐵路改革建言獻(xiàn)策。中銀國際同時也提出了自己的鐵路改革方案,該方案和鐵道部“網(wǎng)運(yùn)分離”思路基本一致,并在鐵道部方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化。

              按照中銀國際的方案,鐵路改革第一步是在各鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運(yùn)作的客運(yùn)公司,一段時間后再將當(dāng)時14個鐵路局的客運(yùn)公司重組為5-7個大型客運(yùn)公司,然后推動客運(yùn)公司改制上市;考慮到鐵路貨運(yùn)運(yùn)輸跨局運(yùn)量較大,轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)多,收入清算復(fù)雜,中銀建議先從組建專業(yè)運(yùn)輸公司入手,同時在14個路局內(nèi)部組建貨運(yùn)事業(yè)部和路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部,獨(dú)立核算;第二步再重組貨運(yùn)公司,在全路形成3-5個大型貨運(yùn)公司,然后推動貨運(yùn)公司上市;而路網(wǎng)公司則在財政支持下,實(shí)行一級法人管理,統(tǒng)一管理國家鐵路線路、橋梁、隧道、信號、供電設(shè)備和車站等資產(chǎn),負(fù)責(zé)編制列車運(yùn)行圖,必要時國家財政可提供一定的補(bǔ)貼。

              在切割完成后,整個鐵路行業(yè)將重組為5-7個大型客運(yùn)公司,3-5個大型貨運(yùn)公司,1-2個專業(yè)運(yùn)輸公司,一個統(tǒng)一的路網(wǎng)公司和幾個機(jī)車租賃公司,這些公司最終將脫離鐵道部。鐵道部將實(shí)行政企分開,負(fù)責(zé)對鐵路行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,同時逐步放開鐵路客貨運(yùn)市場,對鐵路行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入制度。

              中銀國際的方案得到了鐵道部的認(rèn)可。按照“網(wǎng)運(yùn)分離”的思路,鐵道部從2000年8月開始在昆明、呼和浩特、南昌和南寧四個不設(shè)分局的直管鐵路局設(shè)立客運(yùn)公司,進(jìn)行改革試點(diǎn),之后在全國14個鐵路局推廣。其模式是各鐵路局將下屬的鐵路總公司或鐵路分局里與客運(yùn)業(yè)務(wù)有關(guān)的客運(yùn)段和車輛段整合到一起,成立統(tǒng)一的客運(yùn)公司。

              “區(qū)域合一”還是“網(wǎng)運(yùn)分離”

              然而,據(jù)多位參與制定當(dāng)年鐵路改革方案的人士透露,雖然當(dāng)年體改辦和鐵道部牽頭的研究團(tuán)隊都推崇“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革思路,但國內(nèi)在“區(qū)域合一”的日本模式和“網(wǎng)運(yùn)分離”的歐盟方式之間如何取舍,一直存在爭議。現(xiàn)在正在重啟的鐵路改革,也亟需在這個問題上達(dá)成共識,否則改革又將陷入新的模式之爭。

              由于美國“平行線”競爭的“橫切”模式,需要主要干線均存在平行的鐵路線路,而國內(nèi)鐵路運(yùn)力一直緊張,在絕大部分干線上并不存在平行的鐵路線路,因此以美國“平行線”競爭為代表的“橫切”模式并不適用國內(nèi)鐵路產(chǎn)業(yè)重組。當(dāng)年關(guān)于鐵路重組模式的競爭,主要集中于“網(wǎng)運(yùn)分離”和“區(qū)域合一”兩種模式。

              持“網(wǎng)運(yùn)合一”觀點(diǎn)的人士認(rèn)為,“網(wǎng)運(yùn)分離”保留一張統(tǒng)一的路網(wǎng),運(yùn)輸公司與路網(wǎng)公司博弈的能力相對較弱,鐵路和航空一樣存在對路網(wǎng)時空資源的爭奪,在保持一張大網(wǎng)的情況下,路網(wǎng)公司權(quán)力過于集中,容易導(dǎo)致新的尋租空間和腐敗行為。

              而在長期關(guān)注鐵路改革的趙堅教授看來,“網(wǎng)運(yùn)分離”模式最根本缺陷是交易成本過高,會高到鐵路無法有效運(yùn)營的地步?!霸诰W(wǎng)運(yùn)分離情況下,運(yùn)輸公司使用路網(wǎng)公司的線路要支付使用費(fèi),但這個價格很難通過市場化渠道確定。如果定得太高,運(yùn)輸公司成本太高沒法使用;如果太低,路網(wǎng)公司就要虧損,并且沒有進(jìn)行電氣化或信號系統(tǒng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性?!彼詫?shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”的歐盟國家為例說,歐盟鐵路路網(wǎng)使用費(fèi)按邊際成本定價,路網(wǎng)公司虧損后由國家財政補(bǔ)貼,由于很難確定路網(wǎng)公司的虧損是否由于經(jīng)營不善造成,路網(wǎng)公司一般的成本也要國家補(bǔ)貼,造成國家補(bǔ)貼數(shù)額過高。

              從2002年實(shí)施的電力體制改革來看,這個問題確實(shí)是影響改革進(jìn)一步深化的難題。中國電力體制改革在實(shí)施“廠網(wǎng)分開”第一步后即陷入停滯,在業(yè)內(nèi)人士看來,關(guān)鍵就在于電網(wǎng)壟斷,遲遲未能確立合理的過網(wǎng)費(fèi)價格,以致電價市場化形成機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)。

              而在持“網(wǎng)運(yùn)分離”觀點(diǎn)的人士看來,路網(wǎng)本身具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模性和自然壟斷性,同時國內(nèi)鐵路正處于大規(guī)模建設(shè)中,大量公益性線路需要由國家進(jìn)行投資或補(bǔ)貼,保持一個統(tǒng)一的路網(wǎng)公司對推進(jìn)路網(wǎng)建設(shè)有益,也避免了路網(wǎng)分割帶來的不同區(qū)域市場之間的銜接難題。

              對路網(wǎng)收費(fèi)問題,持“網(wǎng)運(yùn)分離”觀點(diǎn)的專家認(rèn)為,路網(wǎng)收費(fèi)一方面可以通過政府監(jiān)管,確定不同線路的基本過路費(fèi)用;另一方面,路網(wǎng)公司甚至可以對繁忙線路的列車時刻進(jìn)行拍賣,最終確定一個合理的過路費(fèi)用。

              除了路網(wǎng)本身的屬性造成不易對路網(wǎng)進(jìn)行分割,“網(wǎng)運(yùn)分離”支持者認(rèn)為,由于目前鐵路特別是貨運(yùn)在國內(nèi)長途運(yùn)輸中占據(jù)的市場份額較大,短期內(nèi)航空、公路難以取代鐵路運(yùn)輸,如果采用“區(qū)域合一”的“橫切”方式,容易導(dǎo)致區(qū)域市場內(nèi)部競爭不足。

              但趙堅認(rèn)為,如果采用“區(qū)域合一”的“橫切”模式,可以在不同的區(qū)域公司之間引入運(yùn)營模式的競爭。他認(rèn)為,鐵路運(yùn)輸企業(yè)在經(jīng)營模式方面可以有很多創(chuàng)新,比如鐵路重組之后企業(yè)可以通過大量減少編組作業(yè)來降低運(yùn)營成本,充分發(fā)揮鐵路點(diǎn)到點(diǎn)的運(yùn)輸優(yōu)勢,進(jìn)行整列運(yùn)輸,減少運(yùn)輸途中的編解作業(yè)。新的運(yùn)營模式出現(xiàn)之后,其他公司就會跟進(jìn)。

              2003年劉志軍出任鐵道部長后,提出“跨越式發(fā)展”思路,認(rèn)為國內(nèi)鐵路現(xiàn)階段存在的主要問題是運(yùn)力不足,因此應(yīng)維持“政企合一”的體制,集中資源辦大事。“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革被擱置,各鐵路局由客運(yùn)段和車輛段組成的客運(yùn)公司被重新拆解、打回原形,在經(jīng)歷了短暫的“主輔分離”“減員分流”后,“改革”被“發(fā)展”二字取代。

              之后發(fā)改委曾提出過政企分開,成立鐵路總公司的改革方案,亦未獲得回應(yīng)。京滬高鐵融資時,中銀國際又曾提出將京滬獨(dú)立出來,單獨(dú)融資并獨(dú)立調(diào)度的方案,希望鐵路改革能從邊邊角角改起,逐漸走向市場化。方案一度獲得發(fā)改委高層肯定,但最終并未落實(shí)。其間,國務(wù)院發(fā)展研究中心亦曾受托研究鐵路多元化融資方案,建議做實(shí)鐵路投資公司,以吸引社會化資本,方案同樣被堅持一體化控制的劉志軍否決。

              經(jīng)過八年沉寂,已退回到十年之前原點(diǎn)的鐵路改革再次呼聲高漲,但多年前的模式之爭并未終結(jié)。鐵路非改不可,這一點(diǎn)無論業(yè)內(nèi)業(yè)外,還是中央地方都有共識,如何改仍是難題。據(jù)了解的情況看,鐵道部目前仍集中在體系內(nèi)調(diào)研,由內(nèi)部各級政策法規(guī)部門研究方案,還未引入外部人士加入改革方案討論。北京交通大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論與政策研究所副所長李紅昌認(rèn)為,不同的鐵路重組模式各有各的優(yōu)點(diǎn)、缺陷,“現(xiàn)在亟需做的就是實(shí)現(xiàn)改革的第一步政企分開,首先組建中國鐵路總公司,承擔(dān)鐵路的債務(wù)和各項企業(yè)職能,而將剝離出來的政府管理職能并入交通運(yùn)輸部,在破除鐵路行政壟斷方面邁出決定性步伐,也為理順各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系和未來的行業(yè)重組準(zhǔn)備條件”。

              債務(wù)待解

              高漲的債務(wù)壓力,則是鐵路推進(jìn)改革的一大障礙,“如果要分拆鐵道部,誰來背這么重的債?”在很多業(yè)內(nèi)人士看來,剝離可能是一個必須的解決方式,否則,鐵路公司化之后很難盈利,也很難吸引到業(yè)外資本。

              隨著劉志軍全力推動的“跨越式”發(fā)展在他的第二個五年任期達(dá)到高潮,中國的鐵路投資數(shù)額不斷加碼:2008年鐵路投資總額為3376億元,和2007年相比接近增長一倍;2009年基建投資達(dá)到6006億元,2010年增至7091億元,2011年仍將超過7000億元。

              與此同步,鐵道部的負(fù)債規(guī)模也在大幅增長:2008年鐵道部負(fù)債總計8683億元;2009年1.33萬億元,負(fù)債率超過53%,當(dāng)年新增貸款3000億元;2010年負(fù)債1.8918萬億元,負(fù)債率57%;截至2011年上半年,鐵道部負(fù)債總額高達(dá)2.09萬億元,負(fù)債率達(dá)到58.53%。

              由于“跨越式發(fā)展”的幅度空前絕后,鐵道部欠下的巨額債務(wù)令人心驚。據(jù)悉,今年初,政府有關(guān)部委曾委托一些機(jī)構(gòu)對鐵道部債務(wù)問題進(jìn)行測算摸底。一位參與人士透露,測算的結(jié)果是,鐵道部最近兩年債務(wù)償付“問題不大”,但“十二五”末到“十三五”,隨著大量銀行貸款進(jìn)入還本階段,債務(wù)償付壓力相當(dāng)嚴(yán)峻,“預(yù)計2014年或2015年,鐵道部將迎來償債高峰”。

              “鐵道部在舉債時,顯然也考慮到了資金鏈和還本的壓力?!边@位不愿透露身份人士介紹說,鐵道部的策略是銀行貸款、鐵路債券、短期融資券等多管齊下,借新還舊,“鐵道部一般要求銀行貸款期限為20年,項目投入運(yùn)營后才開始還本,這樣償債高峰到來時,也正是新建客運(yùn)干線投入運(yùn)營的時間,到時鐵道部的現(xiàn)金流入應(yīng)該也是最高的”。

              鐵道部的貸款以長期貸款為主,據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹,其期限一般為10年-20年,主要來自國內(nèi)四大銀行及國家開發(fā)銀行,其中工行貸款最多,國開行相對較少,但也達(dá)到1700億元。據(jù)了解,銀行給鐵道部的貸款利率一般下浮10%至5.9%,且建設(shè)期內(nèi)可將利息資本化,甚至最初運(yùn)營的一兩年內(nèi)只還息不還本金,因此真正還本要在投資五六年之后。鐵道部發(fā)行的債券期限也多在10年以上,每年付息,到期一次還本,這也使得鐵道部有了相當(dāng)大的緩沖余地。另外,通過發(fā)行短期融資券和票據(jù),鐵道部大大降低了融資成本。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士透露,短融和票據(jù)的融資成本和銀行貸款相比“要低一半左右”。

              但輾轉(zhuǎn)騰挪的財技就像走鋼絲繩,進(jìn)入2011年后風(fēng)云突變,隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化以及劉志軍的“落馬”,曾經(jīng)備受銀行追捧的高鐵概念,變成了人見人躲的“高鐵折讓”。鐵道部原先以國家信用背書的借款模式風(fēng)險陡增。

              據(jù)上述參與摸底測算的人士透露,目前各大銀行對鐵道部的新增貸款已經(jīng)取消了利率折扣優(yōu)惠。根據(jù)銀監(jiān)會的規(guī)定,一家商業(yè)銀行對單一集團(tuán)客戶授信總額超過商業(yè)銀行資本余額15%以上,即被視為超過風(fēng)險承受能力。銀監(jiān)會今年5月進(jìn)行的“腕骨”監(jiān)管體系指標(biāo)測試結(jié)果顯示,鐵道部在國內(nèi)幾大銀行的授信額度均已逼近這一水平。隨著監(jiān)管政策趨嚴(yán),未來鐵道部通過銀行貸款籌措資金的空間余地也在收窄。今年7月21日,鐵道部招標(biāo)發(fā)行的一年期200億元高信用等級短期融資券招標(biāo)未滿,顯示外界對鐵道部的償債能力已有疑慮。

              一位投資人士介紹,從今年開始,鐵道部的到期債務(wù)負(fù)擔(dān)將驟增,經(jīng)營現(xiàn)金流支付債務(wù)本息可能會越來越困難。目前鐵道部的經(jīng)營現(xiàn)金流主要來自客貨運(yùn)收入,但增長速度相當(dāng)緩慢。2009年鐵道部客運(yùn)收入為1090億元,貨運(yùn)收入1647億元,雖然當(dāng)年客運(yùn)量保持兩位數(shù)增長,但客運(yùn)收入僅增加160億元,當(dāng)年鐵路運(yùn)輸收益為584億元,比上年減少124億元,扣除財務(wù)費(fèi)用,鐵路2009年盈利僅為27億元,而在經(jīng)濟(jì)不景氣的2008年,鐵路還虧損130億元。

              上述投資界人士指出,從現(xiàn)金流來看,2009年全國鐵路系統(tǒng)經(jīng)營現(xiàn)金流大約為1139億元,包括27億元的盈利、566億元的稅后鐵路建設(shè)基金以及546億的折舊作為非現(xiàn)金支出加回。此外根據(jù)中國會計準(zhǔn)則,還要加回153億元的利息支出,則經(jīng)營現(xiàn)金流總計1292億元。可以看出,鐵路系統(tǒng)現(xiàn)金流的大頭來自建設(shè)基金和折舊,而非盈利,這兩項都相對固定,增長緩慢。由于集中上馬的高鐵和客運(yùn)專線運(yùn)營虧損,未來運(yùn)營現(xiàn)金流實(shí)際上可能呈下降趨勢。

              據(jù)他測算,今年鐵道部經(jīng)營現(xiàn)金流約2000億元(包括鐵路建設(shè)基金約700億元、折舊約900億元、利息支出約400億元),而還本付息的壓力則有2500億元。由于今年債券到期明顯增加,“2500億元債務(wù)是保守估算,這包括債券還本1210億元,債券利息238億元,貸款本金1000億元,貸款利息100億元。相比之下,去年只有300億元的債券到期”。在他看來,從2012年起,鐵道部的現(xiàn)金支出壓力將會更大,因為從2008年開始高鐵新增貸款大幅上升,2009年、2010年投入運(yùn)營的高鐵將在2012年進(jìn)入付息階段。

              另一位熟悉高鐵投資的人士認(rèn)為,鐵道部未來資金需求可能比想象中更大。根據(jù)會計準(zhǔn)則和行規(guī),車皮等固定資產(chǎn)一般按20年折舊。但高鐵速度快,設(shè)備壽命可能沒那么長?!耙粋€真實(shí)的例子是,某條線路開通后才兩三個月,白白的車皮已經(jīng)變黃。因為開得太快,打進(jìn)了沙子,一停車就得清洗,這樣的車皮壽命肯定比預(yù)期的短?!?/FONT>

              鐵道部因此面臨兩難:如果不借更多的債,全系統(tǒng)的經(jīng)營現(xiàn)金流很難支撐大幅攀升的還本付息;如果借更多的債,必將進(jìn)一步惡化債務(wù)結(jié)構(gòu),而且當(dāng)前的借貸融資環(huán)境對鐵道部相當(dāng)不利。

              一旦要分拆鐵道部,誰來背這些債務(wù)將是一個大難題。如果將債務(wù)分解到拆分后的各個公司,無論橫切還是豎切,很可能意味著公司成立之日在財務(wù)上已經(jīng)破產(chǎn),而每條線路的建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營狀況更是千差萬別,好的即使如京滬也難以短期內(nèi)盈利。

              在上述參與摸底測算的人士看來,債務(wù)問題對鐵道部來說并非無解?!笆⒐庾嫔先沃?,提出鐵路建設(shè)應(yīng)遵循‘保在建、上必須、重配套’的三原則,同時先后兩次降低高鐵線路的運(yùn)營速度,在某種程度上可以減緩未來的資金壓力;另外,鑒于鐵路貨運(yùn)盈利能力較強(qiáng),鐵道部可通過擴(kuò)大貨運(yùn)線路在新建線路中的比例,提高盈利水平;此外鐵道部還可通過推動優(yōu)質(zhì)運(yùn)輸資產(chǎn)上市,緩解債務(wù)壓力。”

              多位專家認(rèn)為,剝離債務(wù)應(yīng)該是鐵路改革的一個必須步驟,關(guān)鍵在于怎么剝,以及債務(wù)如何償還,比如成立一個資產(chǎn)管理公司即是選擇之一。據(jù)知中信證券此前曾向鐵道部建議將其債務(wù)證券化,或?qū)⒕哞F和上海鐵路局捆綁上市,通過上市融資解決債務(wù)問題。

              從國外經(jīng)驗看,很多國家的鐵路改革之始均面臨嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī),中國1978年開始的改革開放也同樣承受著來自于國家財政破產(chǎn)的壓力。從這個意義上講,償債高峰的到來,或許會倒逼鐵路改革打開那道生銹的閘門。


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