農(nóng)村“三塊地”改革 我國非農(nóng)建設(shè)用地修正案：不再“必須國有”

• 2018年12月24日 WuYaNan來源：億歐網(wǎng) 796 48
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《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案(草案)》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此次的草案因涉及農(nóng)村“三塊地”改革，而備受社會關(guān)注。

23日，《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案(草案)》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此次的草案因涉及農(nóng)村“三塊地”改革，而備受社會關(guān)注。

全國人大常委會審議的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。

集體建設(shè)用地入市——

嚴格按照土地總體規(guī)劃

中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英介紹，按照現(xiàn)行法律，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市，如果要入市交易，必須通過變更為國有土地之后才行。而農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市改革，即允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同地同權(quán)同價。業(yè)內(nèi)認為，這對于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高用地保障，無疑是件好事。不過，入市要有一系列的條件和規(guī)范。

從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐步開花結(jié)果。試點地區(qū)積極開展就地入市、調(diào)整入市和整治入市，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。中央農(nóng)辦副主任韓俊此前曾專門去德清調(diào)研。他介紹，全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地超過1萬畝，如果都上市交易，不僅為農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織帶來20億元以上的收入，還能為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供土地支撐。

記者采訪了解到，試點地區(qū)按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，積極穩(wěn)妥推進，形成了較完整的工作制度和政策體系，市場對于入市集體土地的接受程度逐漸提高。截至目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗、9萬余畝，總價款約257億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金28.6億元。

據(jù)介紹，此次的草案明確了入市的條件。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途等;同時，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施。要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地;集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。

宅基地制度改革——

下放宅基地審批權(quán)

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。在全國農(nóng)村，“空心村”是個令人頭痛的問題，隨著青壯年進城，不少農(nóng)村宅基地大量閑置，也存在“一戶多宅”等問題。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國農(nóng)村居民點用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。改革試點以前，農(nóng)村宅基地制度的基本特征是無償取得、一戶一宅、面積法定、限制轉(zhuǎn)讓。

在宅基地制度改革的探索下，在農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項改革均取得積極進展。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，試點地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元，群眾獲得感明顯增強。

此次的草案提出健全宅基地權(quán)益保障方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求和各地現(xiàn)狀，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利;下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);探索宅基地自愿有償退出機制，原則規(guī)定允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

征地制度改革——

完善征地農(nóng)民保障機制

在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、補償標(biāo)準(zhǔn)低、安置途徑單一等缺陷。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂表示，由于我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，再加上城市與農(nóng)村土地分屬于國家和農(nóng)民集體，以及地方政府壟斷建設(shè)用地一級市場，總體上，過往在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過低。

針對征地制度改革的難點和問題，黨的十八屆三中全會提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。自試點以來，征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規(guī)范土地征收程序等方面積極實踐。截至目前，試點地區(qū)已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝。

陸昊表示，此次的草案在縮小土地征收范圍方面，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;明確因政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。在規(guī)范征收程序方面，要求市、縣政府申請征收土地前進行土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，方可申請征收土地。

征地的利益補償和保障機制是社會關(guān)注的熱點。陸昊說，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求;明確征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定;考慮到農(nóng)村村民住宅補償、被征地農(nóng)民社會保障費用對被征地農(nóng)民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。

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