1、伙伴關(guān)系 PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問(wèn)題。政府購(gòu)買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購(gòu)三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營(yíng)部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營(yíng)部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長(zhǎng)久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問(wèn)題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2、利益共享 需明確的是，PPP中公共部門與私營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制私營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)，即不允許私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn)，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤(rùn)大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。既然形式上不能與私營(yíng)部門分享利潤(rùn)，那么，如何與私營(yíng)部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān) 伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無(wú)論是私人部門還是公共部門、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。在PPP中，公共部門與私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購(gòu)過(guò)程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。

1、第一階段：1995年至2003年——“摸著石頭過(guò)河”的階段 這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項(xiàng)目融資方式引入中國(guó)，與中國(guó)政府當(dāng)時(shí)對(duì)外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開(kāi)始，在國(guó)家計(jì)委的主導(dǎo)之下，廣西來(lái)賓B電廠、成都自來(lái)水六廠及長(zhǎng)沙電廠等幾個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目相繼開(kāi)展。2002年，北京市政府主導(dǎo)實(shí)施了北京市第十水廠BOT項(xiàng)目。這些項(xiàng)目雖然不是PPP模式與中國(guó)的第一次親密接觸，而且未竟全功，但因其規(guī)格之高、規(guī)模之大、影響之廣而在中國(guó)式PPP發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆。盡管如此，以吸引外商投資為主要目的的項(xiàng)目操作理念，從前述項(xiàng)目啟動(dòng)伊始，即已注定其所借用的PPP外衣難免會(huì)在中國(guó)遇到水土不服的困境。而摸著石頭過(guò)河的心態(tài)，也在很大程度上決定了與此相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)難以推動(dòng)及完成。事實(shí)上，國(guó)家計(jì)委一度啟動(dòng)的BOT立法工作就因種種原因而最終陷于停頓。若干試點(diǎn)項(xiàng)目無(wú)論成功與否，也沒(méi)能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國(guó)的第一輪發(fā)展浪潮，在幾個(gè)相關(guān)部委的幾份相關(guān)文件出臺(tái)之后，基本歸于平息。值得肯定的是，在該階段后期，建設(shè)部及各地建設(shè)行政主管部門開(kāi)始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試水特許經(jīng)營(yíng)模式，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目即為這一階段涌現(xiàn)出來(lái)的早期經(jīng)典案例。在王小郢項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中，項(xiàng)目相關(guān)各方，包括中介咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)中國(guó)式PPP的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化進(jìn)行了非常有益的嘗試，形成了相對(duì)成熟的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及協(xié)議文本，為中國(guó)式PPP進(jìn)入下一個(gè)發(fā)展階段奠定了良好的基礎(chǔ)。

2、第二階段：2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段 2004年，建設(shè)部一馬當(dāng)先，頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱“126號(hào)令”），將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級(jí)地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。自此，中國(guó)式PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。因其顯著的實(shí)用主義特征，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。這一階段，計(jì)劃發(fā)展部門不再是PPP模式應(yīng)用的唯一牽頭方或主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國(guó)資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內(nèi)的各路人馬紛紛披掛上陣。無(wú)論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會(huì)資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國(guó)的PPP項(xiàng)目雖然不再一味偏愛(ài)境外資本，但其單一的籌資導(dǎo)向并無(wú)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公私雙方之間，前者甩包袱，后者占市場(chǎng)的心態(tài)在很多項(xiàng)目里都表現(xiàn)得十分明顯。公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率、風(fēng)險(xiǎn)管控、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益這些PPP模式的重要內(nèi)核，反而失去了自己應(yīng)有的位置。也正因如此，中國(guó)式PPP的發(fā)展在這一階段的中后期遭遇反復(fù)，大量低價(jià)或非理性競(jìng)標(biāo)，乃至于國(guó)（資）進(jìn)民（資）退的現(xiàn)象層出不窮。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，考慮到中國(guó)地方政府的施政偏好，以及不同性質(zhì)的社會(huì)資本各自特有的利益訴求，發(fā)生上述情況還是可以理解的。無(wú)非是“黑貓白貓”的理念在PPP領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)反映，亦在相當(dāng)程度上揭示了PPP模式在中國(guó)的異化趨勢(shì)。即擱置頂層設(shè)計(jì)，一切以短線的實(shí)用價(jià)值優(yōu)先。具體到微觀層面，中國(guó)式PPP則仍以籌集社會(huì)資金為導(dǎo)向，把政府缺錢的、做不好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個(gè)并不成熟的市場(chǎng)。至于項(xiàng)目中長(zhǎng)期的發(fā)展、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)收益如何，則常常不是現(xiàn)任政府主管部門，甚至于投資人現(xiàn)任總經(jīng)理的關(guān)注焦點(diǎn)。在此情形之下，即便有外部的財(cái)務(wù)及法律顧問(wèn)參與其中，他們提出的專業(yè)意見(jiàn)通常也不為項(xiàng)目方所完全理解并接納。不可避免的，大量潛在風(fēng)險(xiǎn)在看似紅火的發(fā)展熱潮中逐步累積。時(shí)至今日，各地PPP項(xiàng)目當(dāng)中已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)政府方或投資人怠于履約甚至違約的情況，并以前者居多。另一方面，“黑貓白貓”階段同時(shí)也是PPP模式在中國(guó)發(fā)展壯大的一個(gè)重要過(guò)程。供水及污水處理行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)復(fù)制與改良，被用于更加綜合、開(kāi)放和復(fù)雜的項(xiàng)目系統(tǒng)，而不再限于一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)作單元，項(xiàng)目參與主體和影響項(xiàng)目實(shí)施的因素也趨多元。這方面的經(jīng)典案例有北京地鐵四號(hào)線和國(guó)家體育場(chǎng)兩個(gè)PPP項(xiàng)目。而廣泛、多元的項(xiàng)目實(shí)踐，反過(guò)來(lái)也促進(jìn)了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在這個(gè)階段得到基本確立。

3、第三階段：2014年開(kāi)始——規(guī)范化階段 作為中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任人，中國(guó)財(cái)政部從2013年底即已展開(kāi)對(duì)PPP模式推廣工作的全面部署。2014年3月，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班上發(fā)表講話，對(duì)推廣PPP模式的原因、任務(wù)和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項(xiàng)目試點(diǎn)等三個(gè)層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。相比于財(cái)政部的令箭頻發(fā)，國(guó)家發(fā)改委也在今年5月份一口氣推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)，且項(xiàng)目模式不局限于特許經(jīng)營(yíng)。最為引人注目的，則莫過(guò)于特許經(jīng)營(yíng)立法工作的重新啟動(dòng)。據(jù)悉，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》已由國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司制訂完成，并已發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛征求修改意見(jiàn)。至此，PPP模式的制度化建設(shè)終于正式提上議事日程。2014年也因此被不少業(yè)內(nèi)人士視為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展元年。我們將今年及其以后的若干年稱作中國(guó)式PPP的規(guī)范化發(fā)展階段，與其說(shuō)是基于現(xiàn)狀的一個(gè)預(yù)測(cè)與展望，不如說(shuō)是對(duì)PPP模式的最新倡導(dǎo)者做好頂層設(shè)計(jì)，補(bǔ)上重要一課的期待。

2、PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營(yíng)制度可能導(dǎo)致壟斷 一方面，在PPP模式下，居高的投標(biāo)成本和交易費(fèi)用以及復(fù)雜的長(zhǎng)期合同，導(dǎo)致很多規(guī)模較小的私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步，因此減少了政府部門對(duì)社會(huì)資本的選擇空間，也使招投標(biāo)過(guò)程不能實(shí)現(xiàn)良好的競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)際上使中標(biāo)的投資運(yùn)營(yíng)商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境在某些情況下會(huì)減弱私營(yíng)機(jī)構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動(dòng)力。當(dāng)然，PPP模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實(shí)際上也表現(xiàn)出壟斷性。

3、PPP項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)可能降低效率 首先，在PPP項(xiàng)目中，通常需要多個(gè)獨(dú)立參與者通力合作，而多個(gè)參與者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件增加。其次，由于每個(gè)參與項(xiàng)目的商業(yè)機(jī)構(gòu)都會(huì)在咨詢、會(huì)計(jì)和法律等方面產(chǎn)生支出，這部分支出會(huì)包括在投標(biāo)價(jià)格中，從而傳導(dǎo)給公共部門。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)顯示，PPP市場(chǎng)越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標(biāo)準(zhǔn)化的合同體系，可以為參與商業(yè)機(jī)構(gòu)節(jié)省在項(xiàng)目盡職調(diào)查和評(píng)估過(guò)程中所產(chǎn)生的成本。同時(shí)，在評(píng)估增加的這部分交易成本時(shí)，也需要考慮PPP模式下通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)帶來(lái)的額外好處。再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)相關(guān)方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長(zhǎng)時(shí)間。在這種情況下，政府部門過(guò)度依賴外部咨詢機(jī)構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中所積累的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有沉淀在公共部門內(nèi)部，這又減緩了公共部門提升建設(shè)相關(guān)能力的進(jìn)度。最后，交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙，特別是在未來(lái)發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時(shí)，可能會(huì)在合同條款的爭(zhēng)議方面耗費(fèi)過(guò)多時(shí)間。而且，即便在項(xiàng)目啟動(dòng)的過(guò)程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見(jiàn)不一致，或民眾和公共部門意見(jiàn)不一致的情況，這在一定程度上會(huì)降低效率。

4、PPP的長(zhǎng)期合同缺乏足夠的靈活性 為了項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)行穩(wěn)定，PPP合同可能會(huì)比較嚴(yán)格，靈活性不夠，公共部門或私營(yíng)機(jī)構(gòu)在起草合同的時(shí)候，很難將未來(lái)的變化充分地考慮進(jìn)來(lái)，合同條款通常只考慮當(dāng)前時(shí)點(diǎn)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理不能因時(shí)制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個(gè)方面：一是在項(xiàng)目前期就盡最大努力做好整個(gè)生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請(qǐng)具有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對(duì)項(xiàng)目需求有充分的理解，對(duì)項(xiàng)目的費(fèi)用有可靠的預(yù)算，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有全面的評(píng)估并可以在公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān)；同時(shí)，還要確保通過(guò)招投標(biāo)過(guò)程得到具有競(jìng)爭(zhēng)性的報(bào)價(jià)，當(dāng)然這些前期工作勢(shì)必產(chǎn)生不菲的成本；二是在起草合同時(shí)保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來(lái)自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，另一方面是來(lái)自將來(lái)需要改變對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)率，防止出現(xiàn)過(guò)高的投資回報(bào)率。

5、公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的成本表面上可能提高 如果公共產(chǎn)品/公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營(yíng)利性和不按全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)，公眾所付出的直接使用費(fèi)用較低。當(dāng)然，世界上不存在免費(fèi)午餐，低收費(fèi)最終會(huì)表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損，也會(huì)通過(guò)其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價(jià)機(jī)制下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化的定價(jià)，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價(jià)機(jī)制可能是控制公共資源使用成本的一個(gè)手段，但定價(jià)機(jī)制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項(xiàng)目中，不僅需要考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步的趨勢(shì)，還需要考慮匯率等其他因素。

2、PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)不充分 PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)不充分，很多項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)只是走過(guò)場(chǎng)。政府推廣PPP的目的在于轉(zhuǎn)換機(jī)制、提高效率，在準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)不充分甚至沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的情況下，地方政府為PPP項(xiàng)目付出的代價(jià)超過(guò)了傳統(tǒng)體制，造成了地方政府換屆后對(duì)社會(huì)投資人違約，也使有些地區(qū)對(duì)PPP產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為PPP的效率是低的。

3、地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍 地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍。公務(wù)人員觀念轉(zhuǎn)變滯后，沒(méi)有商業(yè)意識(shí)也沒(méi)有把自己和社會(huì)投資主體放在平等地位，為違約付出了沉重代價(jià)。政府違約一方面破壞了投資人對(duì)政府的信心，另一方面在社會(huì)投資人減少服務(wù)的情況下遲早還要支付費(fèi)用。比如政府未按合同向投資人及時(shí)支付污水處理費(fèi)，投資人據(jù)此減少甚至停止處理污水，最終政府總是要支付費(fèi)用的，可謂賠了夫人又折兵。

4、監(jiān)管不到位，社會(huì)主體存在廣泛不誠(chéng)信行為 監(jiān)管不到位，社會(huì)主體存在廣泛不誠(chéng)信行為。從過(guò)去十年到二十年的時(shí)間跨度看，在政府違約的情況下社會(huì)主體做PPP項(xiàng)目的回報(bào)水平仍然較高且公司高速發(fā)展，是非常奇怪的現(xiàn)象。這背后，有的社會(huì)主體拿到項(xiàng)目后脅迫政府提供額外條件，有的社會(huì)主體降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的社會(huì)主體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中偷排，有的社會(huì)主體做大項(xiàng)目投資減少實(shí)際投資，等等。社會(huì)主體無(wú)利不起早無(wú)可厚非，只有在政府的監(jiān)管之下才能把PPP做好。

5、金融工具缺失 金融工具缺失。國(guó)外的PPP項(xiàng)目多是采用項(xiàng)目融資的方式，也就是以項(xiàng)目本身為信用支撐獲得金融機(jī)構(gòu)融資，不需要股東提供擔(dān)保，債務(wù)不進(jìn)入股東的資產(chǎn)負(fù)債表。中國(guó)的PPP項(xiàng)目基本都是在股東擔(dān)保前提下完成融資的，項(xiàng)目融資只是少數(shù)銀行和少數(shù)投資人的事，當(dāng)企業(yè)負(fù)債率較高的時(shí)會(huì)限制PPP的發(fā)展。在中國(guó)地方政府和國(guó)企杠桿率普遍很高的情況下，這個(gè)矛盾更為突出。

6、中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有的作用 中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家做PPP項(xiàng)目聘請(qǐng)顧問(wèn)是一種慣例，在聘請(qǐng)顧問(wèn)時(shí)最重視的是他們的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)為PPP項(xiàng)目聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)的做法沒(méi)有普及，很多地區(qū)喜歡找些參考文件后自己學(xué)著做，醫(yī)學(xué)院的學(xué)生和醫(yī)生是兩碼事，看點(diǎn)參考資料甚至還達(dá)不到醫(yī)學(xué)院畢業(yè)生的水平更當(dāng)不了醫(yī)生。這種做法好似節(jié)約了前期費(fèi)用，實(shí)則造成了大量遺留問(wèn)題，甚至直接導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的失敗。即使聘請(qǐng)了中介機(jī)構(gòu)，很多地區(qū)的做法也很不科學(xué)。有的地區(qū)要求中介機(jī)構(gòu)必須進(jìn)入當(dāng)?shù)卣块T制定的中介機(jī)構(gòu)名錄系統(tǒng)才能為當(dāng)?shù)胤?wù)，而實(shí)際上中國(guó)這么大很多中介機(jī)構(gòu)根本不知道這個(gè)系統(tǒng)的存在；有的要求PPP的咨詢機(jī)構(gòu)要具備工程招標(biāo)資格或其它什么資質(zhì)而這些資質(zhì)與PPP運(yùn)作沒(méi)有任何關(guān)系；有的地區(qū)要求咨詢機(jī)構(gòu)要提前在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行非常復(fù)雜的注冊(cè)致使很多中介機(jī)構(gòu)在獲得項(xiàng)目信息后來(lái)不及完成注冊(cè)工作；有的地區(qū)要求中介機(jī)構(gòu)提供各種證件和合同的原件而中介機(jī)構(gòu)無(wú)法同時(shí)向兩個(gè)以上地區(qū)提供，導(dǎo)致只能放棄一些項(xiàng)目；有的地區(qū)請(qǐng)咨詢公司時(shí)在固定價(jià)格的前提下從他們自己的系統(tǒng)里抓鬮；有的地區(qū)選擇咨詢公司主要看價(jià)格，結(jié)果很難聘請(qǐng)到經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢公司，等等現(xiàn)象不一而足。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些做法違背市場(chǎng)規(guī)律，PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)未能被有效推廣應(yīng)用，重復(fù)交學(xué)費(fèi)造成了很大的社會(huì)浪費(fèi)，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)。

1.項(xiàng)目識(shí)別階段 識(shí)別階段是PPP項(xiàng)目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項(xiàng)目的計(jì)劃到論證，從財(cái)政部門、行業(yè)主管到社會(huì)資本，都需要判斷項(xiàng)目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比擬低，那就沒(méi)必要再花太多精力去硬套PPP模式。識(shí)別時(shí)，首先要通過(guò)總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，判斷該行業(yè)開(kāi)展趨勢(shì)；其次要對(duì)項(xiàng)目識(shí)別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)展解惑，防止錯(cuò)誤理解和使用PPP模式；最后落實(shí)到執(zhí)行層面，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)初步判斷具有使用PPP模式的條件和根底后，那接下來(lái)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)推動(dòng)相關(guān)工作，使項(xiàng)目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段？這也是本階段需要明確的重要問(wèn)題之一。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段 在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要進(jìn)展實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等文件。其中，物有所值評(píng)價(jià)是為了解決項(xiàng)目“能不能”采用PPP模式完成的問(wèn)題，而財(cái)政承受能力論證如此主要是為了限制政府盲目上項(xiàng)目，減輕政府負(fù)債。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)]發(fā)布后，全國(guó)各省各縣市為爭(zhēng)取自己的項(xiàng)目進(jìn)入PPP示項(xiàng)目庫(kù)，通常都會(huì)聘請(qǐng)PPP專業(yè)咨詢公司開(kāi)展項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)容即為實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等編制工作。采購(gòu)階段采購(gòu)方式采購(gòu)方式通常由所在地財(cái)政部門最終確定。批準(zhǔn)了實(shí)施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項(xiàng)目的采購(gòu)方式。

3.采購(gòu)流程階段 1）是否必須資格預(yù)審。依照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理方法》第五條規(guī)定："PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)，等同于“必須”，所以PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須實(shí)行資格預(yù)審。（2）資格預(yù)審具體流程。資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預(yù)審公告容。項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量與限定方法和標(biāo)準(zhǔn)，以與社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。資格預(yù)審評(píng)審小組。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的資格預(yù)審和評(píng)審工作。評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目評(píng)審。資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審的，可繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作；通過(guò)不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告容后重新組織資格預(yù)審；重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的，可依法變更采購(gòu)方式。（3）競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)。只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理：根照《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行方法有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的政府購(gòu)置服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，采購(gòu)活動(dòng)可繼續(xù)進(jìn)展；符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本〕只有1家的，采購(gòu)人（實(shí)施機(jī)構(gòu)〕或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)終止并重新開(kāi)展采購(gòu)。（4）競(jìng)爭(zhēng)性碰商供應(yīng)商由采購(gòu)人、評(píng)審專家分別推薦的，專家推薦意見(jiàn)需公告。需注意的是，專家推薦意見(jiàn)要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段 項(xiàng)目執(zhí)行階段是指通過(guò)采購(gòu)階段選定社會(huì)資本后，PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。在實(shí)踐中，很多業(yè)人士認(rèn)為，項(xiàng)目執(zhí)行階段的核心是項(xiàng)目實(shí)施管理，如果把PPP項(xiàng)目采購(gòu)視為一場(chǎng)婚姻的話，那么對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，更重要的是如何經(jīng)營(yíng)好這段婚姻。因此，項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施管理是保證項(xiàng)目后期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的有效途徑，穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)才是判斷PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。在漫長(zhǎng)的“婚姻”中，我們無(wú)法預(yù)期會(huì)發(fā)生的全部問(wèn)題，但我們需要做到的是讓PPP項(xiàng)目漫長(zhǎng)生命周期中的一切核心問(wèn)題均有章可循。

5、移交階段 根據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對(duì)于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營(yíng)期滿）后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作橫式操作指南（試行）（財(cái)金「2014」113號(hào)文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個(gè)階段”。除113號(hào)文規(guī)定外，假設(shè)PPP項(xiàng)目采取TOT[Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營(yíng)-移交）運(yùn)作模式，項(xiàng)目開(kāi)始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的國(guó)。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交圍包括“期前啟動(dòng)移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無(wú)償移交”和“有償移交”兩種。