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我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的困境及原因
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http://shiquanmuye.com 發(fā)稿日期:2007-6-4
- 【搜索關鍵詞】：研究報告 投資分析 市場調(diào)研 農(nóng)業(yè) 保險 發(fā)展
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(一)我國農(nóng)業(yè)保險的困境
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農(nóng)業(yè)保險作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱之一，是在時間與空間上分散農(nóng)業(yè)風險的有效工具，并且其作為世貿(mào)組織所允許的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠箱政策”，日益受到各國政府的重視。 然而在我國，農(nóng)業(yè)保險卻陷人了困境，出現(xiàn)了一系列的問題，主要有：定位不清，缺乏總體規(guī)劃，立法滯后；農(nóng)業(yè)保險市場現(xiàn)實需求不足；農(nóng)業(yè)保險保費收入不斷減少農(nóng)業(yè)保險費率居高不下；農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供應短缺；農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營長期虧損；缺乏有效的保險手段和風險分散機制等。這些問題都導致了我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展十分緩慢，舉步艱難。
(二)我國農(nóng)業(yè)保險困境原因
從農(nóng)業(yè)本身的“弱質(zhì)性”特征和國外農(nóng)業(yè)保險的研究實踐發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)保險困境的本質(zhì)原因是制度性問題，在我國農(nóng)業(yè)保險中存在著一定的“失靈”或者“缺位”，同時還由農(nóng)業(yè)自身的“弱質(zhì)性”和從事農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司態(tài)度消極所共同影響的。
1、市場失靈
農(nóng)業(yè)保險是政府支助農(nóng)業(yè)的一項政策性工具，具有準公共性。農(nóng)民通過購買農(nóng)業(yè)保險合理轉(zhuǎn)移風險并獲得價值補償，使農(nóng)產(chǎn)品消費者享受農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定、低廉的好處，促使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)順利進行，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，社會利益大于私人利益，而由純商業(yè)保險公司通過自營成本來承擔農(nóng)業(yè)保險中的高風險、高成本，高賠付勢必虧損，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險商品供給不足；另一方面商業(yè)保險公司為獲得社會平均利潤，讓農(nóng)民獨自承擔較高的保險費，則低收入農(nóng)民消費農(nóng)業(yè)保險商品，表現(xiàn)出農(nóng)民的私人邊際成本大于社會邊際成本，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險有效需求不足。農(nóng)業(yè)保險商品供需都不足，市場供需曲線難以相交，導致市場失靈。
2、政府缺位
農(nóng)業(yè)保險的準公共性和商業(yè)保險的經(jīng)營實踐共同證明了一點：我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要政府經(jīng)濟政策的支持來彌補市場的失靈，但是政策性農(nóng)業(yè)保險的啟動經(jīng)費巨大，啟動難度也大，使我國政府很長一段時間內(nèi)處于缺位狀態(tài)，財政補助少，農(nóng)業(yè)立法滯后，使得政府作用沒有得到充分體現(xiàn)，很大程度上造成了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困難。如今政府部門已逐漸認識到農(nóng)險的重要性，出臺“國十條”，開始加大對農(nóng)業(yè)保險的財政支出，同時各地出臺了一些地方性文件，浙江和福建兩省己逐步開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，農(nóng)業(yè)保險也得到了一定的發(fā)展，但從整個國家來看，力度有所欠缺，政府作用并沒有完全發(fā)揮，不能較好地彌補市場失靈。
3、本身的“弱質(zhì)性”
農(nóng)業(yè)本身的“弱質(zhì)性”體現(xiàn)在以下三點：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險與低收益：農(nóng)業(yè)風險的相關性和災難性；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低、小、散的特征。這些都阻礙了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，從而導致商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險難以生存。
4、商業(yè)保險公司態(tài)度消極
農(nóng)業(yè)保險作為保險的一大組成部分，為何商業(yè)保險從事農(nóng)業(yè)保險的態(tài)度那么消極?原因在于商業(yè)保險公司作為企業(yè)，其目標就是追求利潤的最大化，但農(nóng)業(yè)保險風險大，保費少，利潤基本沒有，甚至虧損，作為理性的企業(yè)管理者并不會投人大量的人力、物力和技術(shù)去從事那些基本無利，甚至虧本的農(nóng)業(yè)保險市場，所以從事農(nóng)業(yè)保險的態(tài)度十分消極，沒有政府的政策、財政支持和適當引導，商業(yè)保險公司就不會從事該項保險。
中外學者的研究成就表明，根據(jù)中國現(xiàn)實情況，政府在資源配置上仍有不可取代的重要作用，但也不可能取代市場，政府只糾正“市場失靈”，彌補市場不足，即政府必須是“服務性政府”。因此，農(nóng)業(yè)保險要走出困境，關鍵在于制度改革。
農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的國際啟示
國際農(nóng)業(yè)保險的主要模式歸納為六種：前蘇聯(lián)模式——政府壟斷經(jīng)營模式；美國、加拿大模式——政府主導模式日本模式——政府支持下的合作互助模式西歐模式——民辦公助模式毛利求斯模式——基金發(fā)展模式和亞洲部分國家模式——國家重點選擇性扶持模式。這些模式都有一定程度的政府參與。在此介紹以下四種發(fā)展模式。
1、美，加發(fā)展模式
美國和加拿大采用的是政府主導發(fā)展模式，即政府直接建立專門的保險公司并直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。這種農(nóng)業(yè)保險就是使農(nóng)業(yè)保險服務與商業(yè)性保險公司分離，建立由政府直接領導、不以盈利為目的的政策性的國家和地方農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，在這種模式中，政府作用十分重要。
2、日本發(fā)展模式
日本采用的是政府支持下的合作互助模式。農(nóng)業(yè)保險由基層民間不以盈利為目的的保險相互會社承擔，中央政府進行監(jiān)督和指導，并由官方和非官方機構(gòu)提供再保險，同時給予農(nóng)業(yè)保險保費補貼和管理費補貼。
3、毛里求斯發(fā)展模式
毛里求斯的糖業(yè)保險基金在國際上被認為是一項成功的農(nóng)業(yè)保險模式。該基金只承保一種作物(甘蔗)，業(yè)務簡單、費用低，費率的擬定相當科學化，具有多達100個檔次費率體系，且基金投資收益高，實行商業(yè)化運作，效率非常高，是國際上農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的—個成功案例。
4、亞洲部分國家發(fā)展模式
亞洲部分國家采用的是重點選擇性扶植模式。農(nóng)業(yè)保險主要由政府專門農(nóng)業(yè)保保機構(gòu)或國家綜合保險公司提供，主要承包糧食作物，確保糧食作物生產(chǎn)和價格的穩(wěn)定。此類保險都是強制性的，并與農(nóng)業(yè)貸款相聯(lián)系。
縱觀世界各國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，通過幾種農(nóng)業(yè)保險模式的對比分析，可以看出：第一，農(nóng)業(yè)保險離不開政府的重視和支持，實際上均是在政府補貼下開展的，要么直接對費率補貼，要么直接賠付，是一種政策性保險，但政府壟斷模式不適合中國國情；第二，農(nóng)業(yè)保險走單純的商業(yè)化之路也行不通，但也離不開商業(yè)保險公司的支持。所以，中國的農(nóng)業(yè)保險必須走政府和商業(yè)保險相結(jié)合之路，發(fā)揮政府、企業(yè)、農(nóng)民三方之力，在具備條件的地區(qū)和市場開展試點，逐步建立多層次體系，多渠道支持、多主體經(jīng)營的符合國情的農(nóng)業(yè)保險制度。
我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制度安排
建立和完善我國農(nóng)業(yè)保險是一個長期而復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，要從我國的實際出發(fā)，借鑒其它國家的成功經(jīng)驗，立足當前，兼顧長遠，循序漸進，分步實施，穩(wěn)妥推進。
(一)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制度安排
目前，在我國國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式上，主要有安信模式、華安模式、安盟模式和浙江的共保模式等，這些都是對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的探索。
鑒于國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的實踐、國內(nèi)現(xiàn)有模式的探索和農(nóng)業(yè)保險具確有的準公共性、本身特有的“弱質(zhì)性”，本文認為我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式應以政府引導，商業(yè)保險公司主導經(jīng)營，同時政府給予商業(yè)保險公司和農(nóng)民充分的政策支持，改變農(nóng)業(yè)保險的外部環(huán)境，建立市場機制和政策支持有效結(jié)合的混合機制，促使農(nóng)業(yè)保險的充分發(fā)展。這種突出商業(yè)保險作用的混合機制模式能更好地結(jié)合市場作用和政府作用，解決市場失靈和政府缺位問題，同時又能發(fā)揮最大力量促進我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，使之走上良性的可持續(xù)發(fā)展之路。
這種模式的主要特點是：政府不參與農(nóng)業(yè)保險的具體業(yè)務，但適當給予農(nóng)業(yè)保險以保費和經(jīng)營管理費用的補貼，給予稅收方面的優(yōu)惠政策，同時負責監(jiān)管工作；立法確定商業(yè)保險公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，也可以自營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，政府給予商業(yè)保險公司提供各種補貼并提供再保險支持；允許商業(yè)保險公司之間開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的競爭，各自開發(fā)適時適地的險種，擴大承保面，宣傳鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險政府對商業(yè)保險公司所經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險項目還應該給予財政和金融方面的支持和優(yōu)惠政策，對法定保險項目應免除其營業(yè)稅和所有稅，自營項目也免除大部分稅賦。
(二)政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的政策支持
1、立法政策
我國現(xiàn)行的《保險法》是一部商業(yè)保險法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，而農(nóng)業(yè)保險中人部分具有政策性。由于無法可依，農(nóng)業(yè)保險中的許多領域都存在著法律真空。農(nóng)業(yè)保險需要政府支持，就要有相應的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，通過立法，支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。從國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的實踐經(jīng)驗米看，凡是農(nóng)業(yè)保險辦得比較成功的國家都制定了農(nóng)業(yè)保險法。而我國到現(xiàn)在還沒有—部專門的農(nóng)業(yè)保險法，(現(xiàn)行的《保險法》實質(zhì)是一部商業(yè)保險法)而農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，商業(yè)保險與政策性保險的經(jīng)營目標大相徑庭，用現(xiàn)行的《保險法》指導農(nóng)業(yè)保險會存在許多問題。因此，國家應該盡早出臺專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標、保障范圍、保障水平、組織機構(gòu)與運行方式、政府的作用、農(nóng)民的參與方式、稅收規(guī)定、資金運用等方面以法律的形式進行規(guī)范，確立法律和政策依據(jù)，以便于實際運作。這樣，就可以避免政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性，或因財政困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持，并以此提高農(nóng)民的保險意識。
2、人才政策
目前，我國農(nóng)業(yè)保險人才相當匱乏。要解決這一問題應做到以下兩點：第一，努力培養(yǎng)新農(nóng)業(yè)保險人才，加大高校人才培養(yǎng)力度，第二對長期在基層工作的農(nóng)險從業(yè)人員，政府可給予一定的補助，并為他們的工作提供便利條件；第三，加強保險資格證書的推廣，對在職的農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員進行定期培訓，不斷提高他們的業(yè)務水平。
3、財政政策
國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明：政府補貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的重要保障。目前，我國財力有限，財政補貼還應堅持基本保障的原則，保險標的應選擇關系國計民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并主要實行保費補貼，可考慮先對大豆、玉米、小麥和水稻四類作物提供保費補貼，保費補貼標準以45%-50%為宜，然后再逐步擴大到棉花、奶牛和生豬等標的。國家財政應大力支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，政府需給予商業(yè)保險公司經(jīng)營管理費用和農(nóng)民保費的補貼，特別是對那些農(nóng)民想保而商業(yè)保險公司不敢承保的險種給予財政支持；在稅收方面給予優(yōu)惠政策，甚至在一些公益型和巨型風險的農(nóng)業(yè)保險給予免稅；在發(fā)生農(nóng)業(yè)保險事故，商業(yè)保險公司無力承受時，政府應給予財政上的支持。
4、風險管理政策
建立農(nóng)業(yè)保險風險基金，對農(nóng)業(yè)保險進行資金投入。農(nóng)業(yè)保險是以風險的損失率為核算基礎的，具有一定的周期性，需要建立起雄厚的基金才能保證其持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。因此，國家應從財政拿出部分資金，從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農(nóng)業(yè)保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，以平衡農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基金可以采取多種方式，通過多種渠道籌集，如從民政和水利部門每年安排的救災、防洪費用中劃歸一部分；從社會各界捐贈中拿出一部分，從農(nóng)產(chǎn)品流通渠道中征收一部分等等。農(nóng)業(yè)保險風險基金由國家財政部門每年以災害損失程度或保險規(guī)模為基數(shù)按一定比例劃撥給經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司。
5、建立再保險機制
由于農(nóng)業(yè)保險風險大、區(qū)域性強，一旦發(fā)生災害可能會在短時間內(nèi)給幾個縣，甚至幾個省的保險對象同時造成巨大損失，所以，農(nóng)業(yè)保險的風險分散十分重要。日本等國在開展農(nóng)業(yè)保險時都建立有效的農(nóng)業(yè)風險分散機制，通過再保險或者農(nóng)業(yè)風險基金等形式來分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的風險，這也是農(nóng)業(yè)保險制度的重要內(nèi)容。目前，國內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險的再保險還沒有相應的政策、措施，商業(yè)再保險機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險的再保險問題非常謹慎。涉農(nóng)再保險比較困難，購買商業(yè)再保險成本非常高，這也是各地在保險試點中遇到的一個普遍性問題。在國家還沒有建立巨災基金，各保險機構(gòu)實力又不足以獨自承擔風險的條件下，再保險問題嚴重制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。可以考慮由國家財政投資成立中國農(nóng)業(yè)再保險公司，承擔國家農(nóng)業(yè)再保險的職能，分散農(nóng)業(yè)保險分出入的風險；也可以國家通過政策鼓勵中國再保險集團公司為各家從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)分散風險；或者各保險主體探尋與國際再保險企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風險向更大范圍分散。
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