海南省2004年啟動(dòng)電信普遍服務(wù)分片包干政策以來(lái)，農(nóng)村通電話(huà)水平明顯提高。2004年全省村通率僅為80.6%，到2006年7月就實(shí)現(xiàn)了行政村村村通電話(huà)的目標(biāo)。到2008年底全省20戶(hù)以上自然村通電話(huà)比例達(dá)到99.7%�？梢�(jiàn)，電信普遍服務(wù)分片包干政策對(duì)推進(jìn)電信普遍服務(wù)進(jìn)程起到了積極的作用。但由于分片包干政策存在軟約束、誘發(fā)揩油等方面的缺陷，使得在執(zhí)行中遇到一些問(wèn)題。筆者擬以海南為例，通過(guò)對(duì)存在問(wèn)題的總結(jié)，找出問(wèn)題存在的原因，并提出相關(guān)政策建議，以促進(jìn)我國(guó)電信普遍服務(wù)分片包干政策更有效執(zhí)行。

　　分片包干政策出現(xiàn)的問(wèn)題

　　(一)資金困境

　　分片包干政策執(zhí)行過(guò)程中，海南當(dāng)?shù)卣�府�?cái)政沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的配套資金注入，完全依靠電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取行政攤派的手段，將任務(wù)分配給電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)，由企業(yè)自行籌資解決。電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為上市公司，追求利益最大化的目標(biāo)，使企業(yè)在建設(shè)中對(duì)無(wú)利可圖的偏遠(yuǎn)地區(qū)的通信建設(shè)動(dòng)力不足。目前由于農(nóng)話(huà)分布的特點(diǎn)是：多、遠(yuǎn)、散，即自然村多，距離接入點(diǎn)遠(yuǎn)，用戶(hù)分布散，造成電信投資大，建設(shè)成本高。同時(shí)，由于很多自然村受電力供應(yīng)、自然條件等因素限制，造成運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高，農(nóng)話(huà)虧損嚴(yán)重。加上維護(hù)成本的巨大，使企業(yè)在農(nóng)村電信市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)資金困難。

　　(二)執(zhí)行困境

　　電信企業(yè)在實(shí)施村村通電話(huà)工程的建設(shè)中遇到一系列問(wèn)題。如部分市縣通信建設(shè)用地沒(méi)有納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，個(gè)別市縣政府對(duì)此項(xiàng)工作不熱心，工作不力，使企業(yè)在征地問(wèn)題上遇到許多阻力，在傳輸建設(shè)上同樣存在許多人為的因素干擾；有些部門(mén)利用壟斷的優(yōu)勢(shì)也給村通工程設(shè)置難題，如電力部門(mén)在市電、農(nóng)電的引入問(wèn)題上、工程建設(shè)成本上，提出苛刻的條件，加大了企業(yè)的建設(shè)成本，影響了企業(yè)的熱情；電信設(shè)施被盜竊問(wèn)題嚴(yán)重，一般用于村通的基站等通信設(shè)備放置位置都較偏遠(yuǎn)，安全環(huán)境條件差，偷盜現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　海南省通信管理局在推進(jìn)分片包干的普遍服務(wù)政策時(shí)也遇到了許多困惑。如用在給電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)分?jǐn)偡制�包干任�?wù)時(shí)，如何做到任務(wù)的公平公正，每個(gè)企業(yè)應(yīng)該分?jǐn)偠嗌俳ㄔO(shè)任務(wù)，每個(gè)行政村或自然村的建設(shè)成本無(wú)法預(yù)算，都使任務(wù)分配時(shí)缺乏科學(xué)性。所以，每年下達(dá)分片包干任務(wù)都存在比較嚴(yán)重的隨意性。此外，當(dāng)任務(wù)分?jǐn)偨o企業(yè)后，企業(yè)拒絕完成行政分?jǐn)偟娜蝿?wù)時(shí)，也缺乏相應(yīng)解決問(wèn)題的法律手段。

　　(三)發(fā)展困境

　　政企分開(kāi)后，行政手段相對(duì)力量減弱，政府的公眾利益和企業(yè)追求的經(jīng)濟(jì)利益并不一致的矛盾凸現(xiàn)，而且法律不健全，缺乏實(shí)質(zhì)性的保障措施，普遍服務(wù)水平的發(fā)展速度不具有可持續(xù)性。一是需求抑制普遍服務(wù)水平的提高。一方面，目前未通電話(huà)的自然村大部分屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，該地區(qū)農(nóng)民收入、支出遠(yuǎn)低于海南省的平均水平。另一方面，部分未通村自然條件惡劣。二是農(nóng)話(huà)虧損嚴(yán)重影響普遍服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，尤其大多數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)業(yè)以及低層次、低附加值的行業(yè)為主，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處于優(yōu)化當(dāng)中，目前還不太合理。由此使得農(nóng)村居民的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系顯得較少，對(duì)電信業(yè)的需求也不是很高。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后導(dǎo)致啟動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)困難。

　　分片包干政策問(wèn)題分析

　　分片包干政策由于是企業(yè)內(nèi)補(bǔ)貼，普遍服務(wù)凈成本完全通過(guò)扭曲不同地區(qū)、不同業(yè)務(wù)間的相對(duì)價(jià)格籌集，導(dǎo)致價(jià)格與拉姆齊定價(jià)規(guī)則出現(xiàn)明顯偏離，造成嚴(yán)重的低效率消費(fèi)和福利損失。同時(shí)，分片包干方案在任務(wù)劃分上對(duì)任務(wù)量評(píng)估過(guò)于粗略，只考慮任務(wù)數(shù)量而忽略了不同地點(diǎn)的成本差異，運(yùn)營(yíng)商所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)量很難準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)。所以，分片包干政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了上述問(wèn)題。如何減少這些問(wèn)題對(duì)分片包干政策執(zhí)行的影響，筆者從以下三個(gè)方面進(jìn)行了分析：

　　(一)電信普遍服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇分析

　　電信普遍服務(wù)在某種程度上是一項(xiàng)類(lèi)似“燈塔”的公共產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品的提供理論，我們不難得出，電信普遍服務(wù)的提供主體應(yīng)當(dāng)是政府，而不應(yīng)是市場(chǎng)。一是在一定的用戶(hù)規(guī)模下，一個(gè)用戶(hù)對(duì)于電信服務(wù)的消費(fèi)或者使用不影響其他用戶(hù)的消費(fèi)或使用，即電信服務(wù)是非競(jìng)爭(zhēng)性的。二是電信計(jì)費(fèi)可以很好地解決消費(fèi)付費(fèi)的問(wèn)題，即電信服務(wù)是排他的。三是電信普遍服務(wù)要求其價(jià)格是用戶(hù)可以承受得起的，這就使得用戶(hù)的消費(fèi)付費(fèi)可能不能彌補(bǔ)電信運(yùn)營(yíng)公司的服務(wù)成本，即用戶(hù)不完全付費(fèi)或者部分不付費(fèi)就可以獲得完全的電信普遍服務(wù)。此時(shí)，盡管在技術(shù)上可以解決消費(fèi)完全付費(fèi)的問(wèn)題，但在制度上卻要求或者允許部分用戶(hù)不付費(fèi)就消費(fèi)電信普遍服務(wù)，也就是說(shuō)電信普遍服務(wù)具有了一定程度的非排他性。由此可見(jiàn)，電信普遍服務(wù)是一種公共服務(wù)，而非私人物品。

    (二)電信監(jiān)管部門(mén)在普遍服務(wù)中的角色定位分析

　　(1)糾正市場(chǎng)失靈，保證農(nóng)村及落后地區(qū)通信的有效供給。電信市場(chǎng)是一種非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的不完備性會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題，如非效率、不公平性等。因此，需要政府強(qiáng)制電信運(yùn)營(yíng)商實(shí)行普遍服務(wù)政策。

　　(2)促進(jìn)農(nóng)村及落后地區(qū)通信的健康快速發(fā)展。居民消費(fèi)者通過(guò)電信服務(wù)可以從更廣泛的范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)和獲取有用的信息，可以更便捷準(zhǔn)確地傳播、整理和儲(chǔ)存信息，用高質(zhì)量的信息指導(dǎo)行為。電信服務(wù)作為中間投入被經(jīng)濟(jì)體消費(fèi)，結(jié)果是提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)附加值，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更有效率。電信服務(wù)的普及能夠使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的交易成本下降，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率提高，創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

　　(3)保護(hù)農(nóng)村及落后地區(qū)電信用戶(hù)的合法權(quán)益。由于農(nóng)村及落后地區(qū)人們收入低，電信服務(wù)靠市場(chǎng)供求規(guī)則難以解決農(nóng)村通信發(fā)展滯后問(wèn)題。在這種情況下只有通過(guò)市場(chǎng)之外的國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控來(lái)解決。在農(nóng)村和農(nóng)村沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力實(shí)現(xiàn)通信服務(wù)目標(biāo)的時(shí)候，政府應(yīng)是農(nóng)民堅(jiān)強(qiáng)的后盾。通過(guò)政府電信管制，推行普遍服務(wù)，逐步縮小數(shù)字鴻溝。

　　(三)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)從承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的角度分析

　　電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，不能僅僅認(rèn)為這是一項(xiàng)強(qiáng)制性任務(wù)，其實(shí)它與企業(yè)自身的存在與發(fā)展緊密相連。由電信普遍服務(wù)的性質(zhì)和特征，我們可以把承擔(dān)分片包干的普遍服務(wù)義務(wù)看成是企業(yè)承擔(dān)的一種社會(huì)責(zé)任。一方面企業(yè)通過(guò)承擔(dān)村通義務(wù)增加用戶(hù)群，鞏固企業(yè)市場(chǎng)。電信行業(yè)具有全程全網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)外部性的特征，承擔(dān)普遍服務(wù)后可增加電信企業(yè)的用戶(hù)。根據(jù)梅爾卡夫定理，用戶(hù)數(shù)的增長(zhǎng)能給企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值帶來(lái)平方級(jí)的增長(zhǎng)。另一方面，通過(guò)承擔(dān)村通義務(wù)獲得社會(huì)尊重，提升企業(yè)品牌。電信企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)后，享受到普遍服務(wù)的用戶(hù)必然會(huì)為電信企業(yè)做口碑宣傳，使其得到社會(huì)尊重，有助于提升企業(yè)品牌，拓展企業(yè)市場(chǎng)。

　　完善分片包干政策建議

　　第一，做必要的成本和收入信息研究，根據(jù)自然經(jīng)濟(jì)條件對(duì)普遍服務(wù)任務(wù)量進(jìn)行量化，然后在運(yùn)營(yíng)商之間進(jìn)行分配，以增進(jìn)公平性。第二，逐步將已通電話(huà)但是虧損運(yùn)營(yíng)的行政村納入。主要是逐步放松對(duì)原來(lái)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商對(duì)原來(lái)已通行政村的維持要求。這個(gè)前提是對(duì)歷史成本進(jìn)行一次性補(bǔ)償。第三，完善對(duì)未達(dá)標(biāo)企業(yè)的處罰力度。管制政策就是政府和運(yùn)營(yíng)商的一份合同，如果沒(méi)有違約責(zé)任條款，那么就會(huì)出現(xiàn)投機(jī)行為，比如做表面文章，或者采取觀(guān)望態(tài)度。第四，完善合同細(xì)節(jié)，包括對(duì)通信質(zhì)量要求、對(duì)資費(fèi)水平的要求(實(shí)際上允許運(yùn)營(yíng)商對(duì)農(nóng)村高成本地區(qū)的電話(huà)資費(fèi)實(shí)行靈活定價(jià)，有利于減少虧損)，對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的要求等。第五，做好義務(wù)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)份額是變化的，實(shí)力也隨著競(jìng)爭(zhēng)而變化。所以村通的任務(wù)應(yīng)當(dāng)每年分配一部分，而不是馬上分配完。要建立經(jīng)常性的工作制度，做好任務(wù)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。

　　當(dāng)前解決分片包干政策執(zhí)行問(wèn)題的策略是：

　　第一，制定靈活的農(nóng)村電信資費(fèi)政策。農(nóng)村及落后地區(qū)的電信資費(fèi)政策可以根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)，推出各種適農(nóng)的資費(fèi)套餐，同時(shí)在資費(fèi)上采取更大的優(yōu)惠政策，降低資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二，推出適合農(nóng)民的業(yè)務(wù)種類(lèi)。如海南電信推出的農(nóng)業(yè)科技110業(yè)務(wù)，海南移動(dòng)推出的農(nóng)信通業(yè)務(wù)等，都深受海南農(nóng)村地區(qū)人民的歡迎，市場(chǎng)發(fā)展良好。

　　第三，技術(shù)上采取多種方式接入。根據(jù)各地的地形及其他方面的條件，采取有線(xiàn)、無(wú)線(xiàn)等多種方式接入。在通信終端方面，向農(nóng)村市場(chǎng)推出適合農(nóng)村消費(fèi)層次的，簡(jiǎn)單好用的通信終端。

　　第四，不斷提高農(nóng)村通信服務(wù)水平。提高農(nóng)村地區(qū)通信故障修復(fù)時(shí)限，突出服務(wù)的個(gè)性化。加大對(duì)農(nóng)村通信的業(yè)務(wù)宣傳力度，培訓(xùn)農(nóng)村通信服務(wù)的骨干，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民電信知識(shí)的普及與指導(dǎo)，使農(nóng)民能用、會(huì)用、用好各種通信業(yè)務(wù)。