五、土地政策：賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)

    雖然家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的改革獲得了巨大的成功，但進(jìn)一步穩(wěn)定和完善這一制度仍有大量的后續(xù)工作要做，特別是如何進(jìn)一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，仍是農(nóng)村深化改革的重要內(nèi)容。

    目前，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)基本特征是，土地所有權(quán)繼續(xù)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶則以承包方式獲得土地使用權(quán)。這樣一種獨(dú)特的制度安排，雖然沒(méi)有從根本上觸動(dòng)土地的集體所有制，但由于較好地解決了人民公社制度下普遍存在的集體成員“搭便車”問(wèn)題，從而帶來(lái)了生產(chǎn)率的巨大提高。由于農(nóng)村土地制度的改革是在缺乏成熟的理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的情況下進(jìn)行的，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不規(guī)范是難以避免的。近年來(lái)為了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，政府出臺(tái)了一些重要政策，并試圖使這些政策在法律上得到具體化，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度仍不夠完善�，F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的最主要的缺陷是農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定性得不到有效的保障。在大多數(shù)地區(qū)，根據(jù)人口的變化，周期性地進(jìn)行土地的調(diào)整是司空見(jiàn)慣的事。這種調(diào)整嚴(yán)重地?fù)p害了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。而政府關(guān)于將土地承包期在原先耕地使用權(quán)１５年的基礎(chǔ)上再順延30年的政策；也沒(méi)有得到較好的執(zhí)行。

    農(nóng)民土地權(quán)利不穩(wěn)定，還表現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容仍不夠充分，例如，在現(xiàn)行制度下農(nóng)民缺乏抵押上地使用權(quán)以獲得銀行貸款的權(quán)利。更為重要的是，農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力。雖然政府要求農(nóng)戶和集體之間要簽定書(shū)面的土地承包合同，但在現(xiàn)實(shí)中，隨意解除土地承包合同，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。

    穩(wěn)定土地承包關(guān)系，目前遇到的一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題是30年承包期內(nèi)是否調(diào)整土地。一種觀點(diǎn)主張應(yīng)明確規(guī)定30年承包期內(nèi)不調(diào)地。另一種意見(jiàn)是，在承包期內(nèi)，應(yīng)允許進(jìn)行有限制的小調(diào)整。近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，采用行政手段，周期性地調(diào)整土地，以緩解人地矛盾，固然可以滿足部分農(nóng)民的愿望，但副作用很大，不利于鼓勵(lì)農(nóng)民改良土地。考慮到落實(shí)30年的承包期本身阻力就較大，如果在30年的承包期內(nèi)再完全不允許調(diào)整土地，執(zhí)行起來(lái)就會(huì)更困難。因此，比較可行的選擇是，針對(duì)承包期內(nèi)土地的調(diào)整制定更為嚴(yán)格的限制條件。新的《土地管理法》在這方面已有了很大的改進(jìn)，如規(guī)定：在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)對(duì)個(gè)別承包者土地的調(diào)整，必須經(jīng)村民會(huì)議1／3以上成員或2／3以上村民代表同意。但這還不夠，還應(yīng)規(guī)定更為嚴(yán)格的限制。特別是對(duì)把土地承包給集體以外的單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)，要有更為嚴(yán)格的限制條件，如規(guī)定任何調(diào)整首先應(yīng)得到現(xiàn)在的承包戶的同意。這方面存在著基層干部濫用權(quán)力的現(xiàn)象，強(qiáng)行出租集體土地，強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地的現(xiàn)象是時(shí)有發(fā)生的。在很多國(guó)家的土地法律中，無(wú)論是對(duì)私地的出租，還是對(duì)公地的出租，都有“續(xù)相權(quán)”的規(guī)定。在荷蘭，政府頒布的土地法令也規(guī)定，煙農(nóng)的土地租期至少為12年，并可續(xù)租。在澳大利亞，大約85％的農(nóng)地（主要是草場(chǎng)和林地）屬于“公地”（crownland）。這些公地大都采用長(zhǎng)久租用制，也都有續(xù)租的法律規(guī)定。例如，草場(chǎng)的租用期一般是99年，到期后都可續(xù)租。中國(guó)自來(lái)代就有了永佃制。明清時(shí)期永佃制在江蘇、浙江、福建和廣東等地區(qū)已經(jīng)很盛行了。永佃制的特征是“一田兩主”，即把土地的田底權(quán)與田面權(quán)分離開(kāi)來(lái)，地主擁有田底權(quán)，傭戶擁有田面權(quán)。地主可以把田底權(quán)出賣、典押，但不能隨意趕走擁有田面權(quán)的佃戶。佃戶可以出賣、典押田面權(quán)，在這種情況下，地主的田底權(quán)不變。這種土地制度在歷史上曾對(duì)保護(hù)佃農(nóng)的利益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。為了賦予農(nóng)民更長(zhǎng)久的、有保障的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)土地的新的立法中，充分保障農(nóng)民在30年承包期滿后，有權(quán)繼續(xù)承包土地。中央的政策是給農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。承包期再延長(zhǎng)30年，30年內(nèi)嚴(yán)格限制調(diào)地，滿30年后有權(quán)續(xù)租，只有這樣，才能真正讓農(nóng)民感到自己是土地的主人，才能真正有利于使農(nóng)民形成長(zhǎng)期的預(yù)期。

    穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，土地承包期長(zhǎng)固然重要，但關(guān)鍵是明確界定土地承包權(quán)的性質(zhì)。農(nóng)民的土地承包權(quán)，從法律性質(zhì)看，一開(kāi)始就是以債權(quán)的形式出現(xiàn)的。物權(quán)和債權(quán)是大陸法系民法上相對(duì)應(yīng)的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在英美法系中，沒(méi)有這種概念。物權(quán)和債權(quán)的法律效力是不一樣的。物權(quán)是一種排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而債權(quán)則不具有排他性。物權(quán)對(duì)世上任何人都有約束力，因而又稱“對(duì)世權(quán)”。債權(quán)只對(duì)某個(gè)或某些人有約束力，因而又稱“對(duì)人權(quán)”。物權(quán)又可分為自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)即所有權(quán)。他物權(quán)則又可分為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)包括：地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)等；擔(dān)保物權(quán)如抵押權(quán)。債權(quán)即租賃權(quán)。由此可見(jiàn)，所謂土地權(quán)利，是指一束權(quán)利。僅在英美法系中，就有50多種土地權(quán)利。土地承包權(quán)的債權(quán)屬性具有很大的隨意性，農(nóng)戶對(duì)抗他人侵權(quán)行為（尤其是對(duì)抗鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整土地、更改土地合同行為的效力），因土地承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)而降低。實(shí)踐表明，把土地承包權(quán)界定為債權(quán)，不利于農(nóng)戶樹(shù)立起保護(hù)自己土地權(quán)利的法律意識(shí)，不利于防止農(nóng)村基層干部隨意調(diào)整土地，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。改變土地承包權(quán)債權(quán)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的物權(quán)化，賦予農(nóng)民更充分的土地權(quán)利，如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)等，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不穩(wěn)定性，有利于增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有利于使農(nóng)民形成長(zhǎng)期的預(yù)期，也有利于在發(fā)揮土地社會(huì)保障功能的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)地的利用效率。在《物權(quán)法》中，可以在明確土地歸集體所有的前投下，把農(nóng)民的土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新型的物權(quán)來(lái)看待，對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利作出更加明確、更加具體、更加嚴(yán)格的法律界定。這樣才有助于讓農(nóng)民樹(shù)立起依法保護(hù)自己土地權(quán)利的法律意識(shí)。

    土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益。特別是在當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化種植，要求建立土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)的形式可以多樣化。例如，一些地區(qū)創(chuàng)造出的“反租倒包”的模式，就是土地流轉(zhuǎn)的一種好形式。這種土地流轉(zhuǎn)形式在充分尊重了農(nóng)民的土地承包權(quán)的前提下，改變了一家一戶分散種植的格局，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域的規(guī)模化種植；這種流轉(zhuǎn)形式在充分發(fā)揮公司統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲的優(yōu)越性的同時(shí)，也充分發(fā)揮了農(nóng)戶家庭分散勞動(dòng)的優(yōu)越性，把兩種優(yōu)勢(shì)有效地結(jié)合了起來(lái)。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應(yīng)該是培育土地使用權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)私人之間土地使用權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。政府的作用應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在健全土地法規(guī)，界定土地產(chǎn)權(quán)和制定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則上，而不是用行政命令手段，去推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。從整體上講，中國(guó)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，應(yīng)以發(fā)展適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)為主，不應(yīng)把規(guī)模經(jīng)營(yíng)與家庭經(jīng)營(yíng)對(duì)立起來(lái)，動(dòng)搖家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。

    六、走向新的合作

    改革前，我們?cè)诎l(fā)展合作經(jīng)濟(jì)上走了很大的彎路，付出了沉重的代價(jià)。應(yīng)該講，迄今為止，在合作經(jīng)濟(jì)的探索上，我們還沒(méi)有真正踏上坦途。農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模分散生產(chǎn)，勢(shì)單力薄，不僅進(jìn)入市場(chǎng)難，而且保護(hù)自身利益也難。這是農(nóng)村發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)很大難題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭經(jīng)營(yíng)為主，同時(shí)通過(guò)發(fā)展各種類型的合作社，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，可以有效地克服家庭經(jīng)營(yíng)的局限性，可以把家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)與合作經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)有效地結(jié)合起來(lái)，可以為家庭經(jīng)營(yíng)增添新的生機(jī)和活力，開(kāi)辟家庭經(jīng)營(yíng)走向市場(chǎng)、走向現(xiàn)代化的廣闊前景。

    發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，不應(yīng)拘泥于一種模式，而應(yīng)因地制宜地采用多種形式。綜觀世界各國(guó)，由于各自的條件不同，合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式差別也很大。歐美國(guó)家的合作社以專業(yè)合作組織為主；東亞國(guó)家和地區(qū)則以綜合性的合作組織為主（如日本的農(nóng)協(xié)）。中國(guó)應(yīng)選擇什么樣的合作組織形式，人們的看法也不盡相同。大體有兩種思路：一是大綜合、大合作的思路。即供銷、信用、技術(shù)服務(wù)三位一體，組成綜合性的合作社，作為企業(yè)法人或合作社法人，享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體地位，承擔(dān)有限責(zé)任，類似于日本的“農(nóng)協(xié)”。二是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上各自完善和發(fā)展的思路。即社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和信用社等，長(zhǎng)期并存，自我改造，自我發(fā)展；政府則根據(jù)其不同特性，分別逐步加以規(guī)范，盡可能作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體，明確相應(yīng)的法人地位和責(zé)任形式。這兩種思路哪一種更符合實(shí)際，不宜過(guò)早下結(jié)論，更不能強(qiáng)迫農(nóng)民接受某一種模式。比較穩(wěn)妥的做法是因地制宜地采用多種形式。

    在中國(guó)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展社區(qū)合作是必要的。與歐美國(guó)家不同，東亞國(guó)家和地區(qū)農(nóng)村村落穩(wěn)固存在，村落內(nèi)農(nóng)戶家庭之間血緣、地緣關(guān)系密切，社區(qū)內(nèi)的合作十分重要。目前，中國(guó)的社區(qū)合作組織普遍存在著服務(wù)功能不強(qiáng)、合作屬性較弱的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有產(chǎn)生足夠的吸引力和凝聚力。要求在村莊一級(jí)普遍建立社區(qū)合作組織的做法是不可取的。這種做法實(shí)質(zhì)上是建立“全民社”，農(nóng)民只有入社的義務(wù)，但沒(méi)有退讓的權(quán)利。這樣做，只能束縛、甚至窒息中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，要充分利用社區(qū)這一組織資源，但又不能局限于社區(qū)合作，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)超越社區(qū)的界限，要求在更廣的范圍內(nèi)發(fā)展多種形式的聯(lián)合與合作。近年來(lái)，各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作發(fā)展很快，在為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)，增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民組織化程度方面發(fā)揮了一定的作用。但不可否認(rèn)，迄今為止，這種合作經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有形成大的氣候，對(duì)這類合作，要大力鼓勵(lì)，要通過(guò)深化改革，為這類合作組織的發(fā)展創(chuàng)造更寬松的政策環(huán)境。

    早在80年代初，從政策上就明確提出恢復(fù)供銷社“三性”，還社于民。然而，經(jīng)過(guò)10余年的努力，把供銷社改成農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。供銷社目前面臨著“三個(gè)不承認(rèn)”：即農(nóng)民不承認(rèn)供銷社是他們自己的組織；政府不承認(rèn)供銷社是官辦的企業(yè)；供銷社職工也不承認(rèn)供銷社是農(nóng)民的組織。看來(lái)，試圖把供銷社在整體上改造為新型合作組織的政策目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。可以考慮適當(dāng)對(duì)供銷社體制改革的目標(biāo)進(jìn)行修正。有條件的供銷社可以改造為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，而大多數(shù)供銷社在改革目標(biāo)上設(shè)定為盈利性的非合作制性質(zhì)的企業(yè)組織可能更為恰當(dāng)。農(nóng)村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問(wèn)題。

    日本“農(nóng)協(xié)”有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本“農(nóng)協(xié)”不僅是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的代表，而且也是農(nóng)民的政治利益代表；它既是合作經(jīng)濟(jì)組織，也是行政輔助機(jī)構(gòu)和政治團(tuán)體。借鑒日本“農(nóng)協(xié)”的經(jīng)驗(yàn)，我們可以在一些地區(qū)試辦為農(nóng)民提供包括信用。供銷、技術(shù)推廣等在內(nèi)的綜合性服務(wù)的合作社。

    借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歷史教訓(xùn)，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)必須遵循的基本原則是：維護(hù)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體和財(cái)產(chǎn)主體的利益，不“歸大堆”；尊重農(nóng)民的意愿和選擇，農(nóng)民入社退社自由，不搞強(qiáng)迫命令；堅(jiān)持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預(yù)；對(duì)社員堅(jiān)持以服務(wù)為宗旨，不以盈利為目的。

    目前各種類型的合作組織普遍存在規(guī)模不大，發(fā)展速度不快，管理制度不健全，改組、解體過(guò)于頻繁，穩(wěn)定性較差等問(wèn)題。合作社難以獲得全面發(fā)展，根本原因在于，沒(méi)有為新型合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展創(chuàng)造適宜的政策環(huán)境，特別是有關(guān)合作經(jīng)濟(jì)的法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后。從合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境看，在宏觀上存在著許多嚴(yán)重阻礙合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。例如，糧、棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品一直保留著相當(dāng)程度的部門壟斷，許多主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料也由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)。這就排除了農(nóng)民合作組織合法涉足這些產(chǎn)品購(gòu)銷的可能。而國(guó)家對(duì)農(nóng)村金融的控制更是嚴(yán)厲，農(nóng)民合作金融組織的發(fā)展難以獲得適宜的土壤。從合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律環(huán)境看，中國(guó)迄今仍沒(méi)有一部合作經(jīng)濟(jì)法規(guī)，在中國(guó)企業(yè)法人注冊(cè)類型中沒(méi)有合作經(jīng)濟(jì)的位置。由于合作經(jīng)濟(jì)的法律地位不明確，使合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得不到法律的有效保護(hù)。合作社的法律地位不明確，既不利于維護(hù)其自身的利益，也不利于規(guī)范其行為，維護(hù)其它市場(chǎng)主體的利益，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。中國(guó)現(xiàn)有的合作經(jīng)濟(jì)組織包括社區(qū)合作組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和信用社等，不同類型的合作經(jīng)濟(jì)組織差別很大，很難用一部統(tǒng)一的法律來(lái)對(duì)它們進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)根據(jù)其不同特征，逐步加以法律規(guī)范，當(dāng)前，迫切需要制定專業(yè)合作社法，在法律上明確其財(cái)產(chǎn)關(guān)系和責(zé)任制形式等。

    七、糧食流通體制：從“雙軌制”到市場(chǎng)化

    中國(guó)糧食流通體制改革的目標(biāo)是在國(guó)家宏觀調(diào)控下，建立主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的糧食購(gòu)銷體制。這種新的糧食體制，包含著兩個(gè)基本方面：一是糧食體制要進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，這是由糧食也是商品決定的；二是糧食市場(chǎng)要在政府調(diào)控下運(yùn)行，這是由糧食是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊商品以及中國(guó)特殊的國(guó)情、糧情所決定的。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這種糧食流通新體制需要具備以下四個(gè)基本特征：第一，要有競(jìng)爭(zhēng)性的糧食市場(chǎng)主體和完善的糧食市場(chǎng)體系。第二，要有健全有效的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)和保障體系。第三，要有健全的法制體系。第四，要有發(fā)達(dá)的糧食儲(chǔ)運(yùn)體系。

    1998年出臺(tái)的糧食流通體制改革方案，并沒(méi)有使中國(guó)糧食流通的市場(chǎng)化改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這個(gè)改革方案雖然也提出要解決國(guó)有糧食企業(yè)政企不分這一深層問(wèn)題，但由于它繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)家壟斷的糧食收購(gòu)體制，因而與主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的糧食購(gòu)銷體制還有相當(dāng)大的距離。新的糧改方案更側(cè)重于解決國(guó)有糧食企業(yè)巨額虧損掛帳這樣的短期政策目標(biāo)，而對(duì)發(fā)有糧食市場(chǎng)，培育競(jìng)爭(zhēng)性的糧食市場(chǎng)主體這樣的長(zhǎng)期政策目標(biāo)則重視不夠。

    糧食流通體制涉及到糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者等方面的利益分配，涉及到中央與地方以及產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的利益調(diào)整，還涉及到財(cái)政、金融、價(jià)格。內(nèi)貿(mào)和外貿(mào)等眾多部門的體制改革，因此建立國(guó)家宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)化的糧食流通體制，需要繼續(xù)進(jìn)行一系列改革。一是改革國(guó)有糧食企業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)政企職能分開(kāi)；二是鼓勵(lì)農(nóng)民建立合作經(jīng)濟(jì)組織，參與糧食流通；三是完善倉(cāng)儲(chǔ)制度；四是完善保護(hù)價(jià)制度；五是政府逐步過(guò)渡到只管按保護(hù)價(jià)收購(gòu)專儲(chǔ)糧，逐步取消定購(gòu)；六是協(xié)調(diào)好糧食內(nèi)外貿(mào)的關(guān)系及生產(chǎn)和流通的關(guān)系。

    八、工農(nóng)關(guān)系：從以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變

    在傳統(tǒng)體制下，中國(guó)工農(nóng)業(yè)之間一直未能建立起一種均衡增長(zhǎng)和良性循環(huán)的關(guān)系，導(dǎo)致二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)凝固化。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整提高了工農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)度，市場(chǎng)機(jī)制的引入促進(jìn)了資源在兩大產(chǎn)業(yè)之間的合理配置，但是，工農(nóng)業(yè)仍未走上協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，為了實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府政策最重要的選擇是實(shí)現(xiàn)由以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

    今后，政府在財(cái)政上對(duì)農(nóng)業(yè)的支持應(yīng)主要側(cè)重于以下方面：

    一是支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國(guó)在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面欠帳太多，目前普遍存在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化問(wèn)題，這是造成農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力低下的一個(gè)重要原因。為推動(dòng)新世紀(jì)農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件，政府必須提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資在投資總額中的比重。中央和地方要集中財(cái)力，以直接投資的方式，為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護(hù)林工程等方面的建設(shè)提供資金保證。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)繼續(xù)采取以工代賑的方式，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的勞動(dòng)投入。

    二是支持農(nóng)業(yè)科研和推廣體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和推廣活動(dòng)，大多屬于直接經(jīng)濟(jì)效益低、社會(huì)效益顯著的社會(huì)公益性事業(yè)，它們是為農(nóng)業(yè)提供社會(huì)化服務(wù)的重要依托力量。要充分發(fā)揮科技在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的決定性作用，必須高度重視農(nóng)業(yè)科技研究和推廣工作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的財(cái)政支持是農(nóng)業(yè)科技研究和推廣部門生存與發(fā)展的關(guān)鍵條件。據(jù)估計(jì)，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率80年代在35－40％左右，而早在70年代，主要發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)率就已經(jīng)達(dá)到60－80％。農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的份額，是衡量政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研重視程度的重要指標(biāo)�！捌呶濉逼陂g，中國(guó)農(nóng)業(yè)研究投資的實(shí)際支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重在0．20－0．25％之間。80年代中期世界各國(guó)農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為1％，而且各國(guó)農(nóng)業(yè)研究占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重都呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢(shì)。中國(guó)亟待增加對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的財(cái)政投入。

    三是支持建立糧食等關(guān)系國(guó)計(jì)民生農(nóng)產(chǎn)品的支持價(jià)格制度和專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，以財(cái)政全額出資方式，建立國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)基金，實(shí)行吞吐調(diào)節(jié)，平抑市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，保護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益。近年來(lái)，中國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)劇烈，與農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)體系極不完善有直接關(guān)系。首先，中國(guó)目前大宗農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備的資金來(lái)源主要是銀行貸款和財(cái)政貼息，由于農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)屬于一種低利、無(wú)利甚至虧損的社會(huì)公益性事業(yè)，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備體系在運(yùn)轉(zhuǎn)中經(jīng)常出現(xiàn)銀行貸款難落實(shí)、財(cái)政貼息不到位的問(wèn)題。其次，儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)極不規(guī)范。現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)職能由國(guó)有商業(yè)企業(yè)來(lái)承擔(dān)。實(shí)際運(yùn)行情況表明，國(guó)有商業(yè)企業(yè)的盈利性功能與政策性功能往往會(huì)發(fā)生沖突，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，很難保證現(xiàn)有國(guó)有機(jī)構(gòu)服從政府意圖，進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大宗農(nóng)產(chǎn)品的吞吐調(diào)節(jié)，屬于政府行為，應(yīng)當(dāng)與國(guó)有商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)格分離開(kāi)來(lái)，建立獨(dú)立行使政府職能的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)。重要農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由中央政府決策，實(shí)行一級(jí)調(diào)控，與此相對(duì)應(yīng)，也應(yīng)由中央財(cái)政，以全額出資的方式，建立農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)基金，切實(shí)保證農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

    四是支持建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。農(nóng)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)處在自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之中。從1982年開(kāi)始，由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。由于缺乏政府財(cái)政的支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盈利水平低，甚至虧損，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司作為一個(gè)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性并不高�？梢钥紤]采取財(cái)政撥保險(xiǎn)基金和減免稅收的方式，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

    九、走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路

    隨著人口的增長(zhǎng)和工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)資源的短缺的矛盾將進(jìn)一步加劇。在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，資源的過(guò)度利用和浪費(fèi)一直是一個(gè)突出問(wèn)題。以耕地資源為例，目前中國(guó)實(shí)有耕地19億畝，1957至今，耕地面積已累計(jì)凈減少3億多畝，有666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均0．8畝的警戒線；有463個(gè)縣人均耕地不足0．5畝。人口生存的壓力導(dǎo)致毀林（草）開(kāi)荒。圍湖造田，造成了嚴(yán)重的水土流失。根據(jù)有關(guān)資料，大陸共有大于25度的坡耕地９１５１萬(wàn)畝，其中大部分分布在長(zhǎng)江中上游地區(qū)，為6200萬(wàn)畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開(kāi)荒后的產(chǎn)物，且大多數(shù)采用水土流失嚴(yán)重的順坡耕作方式。長(zhǎng)江流域是中國(guó)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的重要產(chǎn)區(qū)，總面積為180萬(wàn)平方公里，目前水土流失面積已由50年代的36萬(wàn)平方公里上升到56．2萬(wàn)平方公里，占全流域面積的31．2％。黃河流域由于森林和植被破壞，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也很脆弱。根據(jù)全國(guó)第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5．85％，黃河中上游地區(qū)現(xiàn)有坡耕地l．4億畝，其中25度以上坡耕地1571萬(wàn)畝。該地區(qū)尤其是黃河中游黃土高原地區(qū)水土流失極為嚴(yán)重。每年流入黃河的16億噸泥沙，其中有87％來(lái)自黃河中游的黃土高原丘陵溝壑區(qū)。黃河流域面積為75萬(wàn)平方公里，水土流失面積已超過(guò)43萬(wàn)平方公里。

    中國(guó)水資源短缺，而且水資源分布很不均勻。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)降水量占全國(guó)的80％以上，而耕地僅占全國(guó)的36％。干旱缺水一直是北方農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為了克服這一制約，建立在引黃灌溉和引淮灌溉（包括支流）基礎(chǔ)上的灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直受到高度重視。目前，黃淮海平原有效灌溉面積已達(dá)l．8億畝，占該區(qū)耕地總面積的67．l％；黃河流域目前建有水庫(kù)3200余座，總庫(kù)容590億立方米；萬(wàn)畝以上灌區(qū)659個(gè)，灌區(qū)面積7742萬(wàn)畝，占黃河流域灌溉總面積的70％左右，年引水量270億立方米，已占黃河天然徑流量的一半。灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)北方旱作農(nóng)區(qū)糧食的持續(xù)增產(chǎn)起到了關(guān)鍵性的作用。但是，北方灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了水資源短缺的矛盾。黃河多年平均天然徑流量為580億立方米，扣除輸沙用水量210億立方米，可利用水量?jī)H370億立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水資源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黃河斷流情況日益加劇，給下游的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活和生態(tài)環(huán)境都造成了重大影響。黃河灌區(qū)上游的寧蒙灌區(qū)，采用大水漫灌的方式，水資源的有效利用率只有40－55％。中國(guó)農(nóng)業(yè)用水有效利用率只有30－40％，而世界發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了70－80％。近十年來(lái)，中等干旱年份每年農(nóng)業(yè)缺水400多億立方米，全國(guó)干旱受災(zāi)面積3億多畝，糧食減產(chǎn)300多億公斤。

    近年來(lái)，節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展已受到高度重視。最近政府又作出了通過(guò)實(shí)施以糧代賑的辦法，支持退耕還林、還草的決策，這些都是實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。

    十、從人治走向法治

    改革前，中國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)的法律和法規(guī)寥寥無(wú)幾，農(nóng)業(yè)發(fā)展基本處于無(wú)法可依的狀況。從80年代中期開(kāi)始，隨著整個(gè)法制工作的推進(jìn)，有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法有了長(zhǎng)足的進(jìn)展。1993年7月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《農(nóng)業(yè)法》，以法律的形式，把十一屆三中全會(huì)以來(lái)關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的一系列行之有效的大政方針進(jìn)一步規(guī)范化、法律化。這是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展史上第一部農(nóng)業(yè)大法。十五大以后，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)又步入了一個(gè)新的階段。1998年重新修訂了《土地管理法》和《村民委員會(huì)組織法》。到目前為止，已頒布實(shí)施了10多部農(nóng)業(yè)法律和10多部行政法規(guī)；一大批地方性的農(nóng)業(yè)法規(guī)也已制定出來(lái)。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)無(wú)法可依的狀況已基本得到改變。

    但是，總的來(lái)講，中國(guó)農(nóng)業(yè)的立法依然是滯后的。目前有關(guān)農(nóng)業(yè)的立法，更多的是行政性法規(guī)，而體現(xiàn)平等、自愿、等價(jià)、有償和誠(chéng)實(shí)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的有關(guān)農(nóng)業(yè)的民事立法還比較弱。一些急需的法律還沒(méi)有制定出來(lái)，特別是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律還較薄弱。規(guī)范農(nóng)村市場(chǎng)主體、維護(hù)市場(chǎng)秩序方面的法律也很少。相對(duì)于農(nóng)業(yè)立法而言，中國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督更為薄弱。

    從發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況看，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理都通過(guò)法律手段來(lái)進(jìn)行，各種經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的采用都由法律加以確認(rèn)，這就是嚴(yán)格意義上的“依法行政”。改革以來(lái)，中國(guó)過(guò)去那種主要依靠行政手段對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接管理的情況已經(jīng)發(fā)生了根本的改變，越來(lái)越注重采用經(jīng)濟(jì)的和法律的手段來(lái)支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，但是，對(duì)法律手段的使用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各種經(jīng)濟(jì)手段大都沒(méi)有以法律的形式加以確認(rèn)，許多農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行得好不好，除了作為考核干部政績(jī)的依據(jù)外，一般都沒(méi)有明確的法律責(zé)任。這樣一來(lái)，許多好的政策在執(zhí)行中往往走樣。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府要從對(duì)農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理轉(zhuǎn)向?qū)�宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接管理，要從主要利用行政手段管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向主要利用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來(lái)管理農(nóng)業(yè)。應(yīng)盡可能將涉及農(nóng)業(yè)的財(cái)政、金融、價(jià)格、貯備、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)手段納入法治化軌道，政府行政管理手段的使用也應(yīng)有明確的法律授權(quán)，嚴(yán)格“依法行政”。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、市場(chǎng)化、開(kāi)放化程度不斷提高的條件下，農(nóng)業(yè)越來(lái)越成為需要國(guó)家保護(hù)的脆弱行業(yè)。確保對(duì)農(nóng)業(yè)有足夠的財(cái)政和信貸投入，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境、資源，保障主要農(nóng)產(chǎn)品的總量和結(jié)構(gòu)平衡，保護(hù)農(nóng)業(yè)在國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中的地位等，都要依靠法治。

    農(nóng)民是中國(guó)最大的社會(huì)群體。這決定了農(nóng)村的穩(wěn)定是國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。近年來(lái)，農(nóng)村大規(guī)模集體越級(jí)上訪事件明顯增多，表明了農(nóng)村存在著不穩(wěn)定因素。造成農(nóng)村不穩(wěn)定的主要原因是，因亂收費(fèi)、亂攤派、罰款無(wú)序、亂集資等造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重；因基層干部隨意收回承包地、隨意批地以及集體資產(chǎn)流失而損害了農(nóng)民的利益。這些行為的背后往往滋生著腐敗。這些問(wèn)題造成了基層政府和社區(qū)組織與農(nóng)民之間的不信任，各種形式的沖突有所增多，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)突發(fā)事件。

    消除上述不穩(wěn)定的因素，就要依法保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。更為重要的是，要構(gòu)建新型的權(quán)力關(guān)系。依法保障農(nóng)民的民主權(quán)利，使干部的權(quán)力由來(lái)源于上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲齺?lái)源于社區(qū)成員，真正對(duì)社區(qū)成員負(fù)責(zé)。江澤民同志1998年在安徽考察農(nóng)村工作時(shí)的講話中指出，要切實(shí)保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和民主權(quán)利。保持農(nóng)村穩(wěn)定，必須用法律來(lái)切實(shí)保障農(nóng)民的這些權(quán)利。

    農(nóng)村改革以來(lái)，我國(guó)在依法保障農(nóng)民的民主權(quán)利方面進(jìn)行了探索。從1982年開(kāi)始，陸續(xù)將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍建立，原生產(chǎn)大隊(duì)也陸續(xù)改為“村委會(huì)”。1982年五屆人大第五次會(huì)議通過(guò)的第四部《憲法》已明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，1987年11月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了試行的《村民委員會(huì)組織法》。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議又通過(guò)了新修訂的《村民委員會(huì)組織法》。這部法律是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的根本保障。實(shí)行村民自治，發(fā)展基層民主，吸引農(nóng)民參與公共事務(wù)，讓9億農(nóng)民當(dāng)家作主，是一場(chǎng)偉大的改革實(shí)踐。這種基層民主，有利于在農(nóng)村最基層建立新型的權(quán)力關(guān)系，有利于農(nóng)村地區(qū)的政治和社會(huì)穩(wěn)定。

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