最近，國辦發(fā)〔2016〕85號文件《關(guān)于進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓等領(lǐng)域消費的意見》，明確提出要著力推進幸福產(chǎn)業(yè)，要推動服務消費提質(zhì)擴容。在這個文件中，旅游產(chǎn)業(yè)被認定為幸福產(chǎn)業(yè)之首，其地位之高，前所未有。

一、旅游業(yè)地位或貢獻與“最具潛力的幸福產(chǎn)業(yè)”匹配嗎?

關(guān)于這個問題，我們要辨證地看，與自己比，基本是匹配的;但與旅游強國或發(fā)達國家相比，還是有較大差距。先看官方提供的一組數(shù)據(jù)：國家旅游局李金早局長2017年初在《2017年全國旅游工作報告》中根據(jù)聯(lián)合國世界旅游組織測算，2016年中國旅游業(yè)對國民經(jīng)濟綜合貢獻達11%，與世界平均水平持平。2016年旅游總收入預計達4.69萬億元，同比增長13.6%。國內(nèi)旅游人數(shù)繼2015年首次突破40億人次后，2016年繼續(xù)兩位數(shù)增長，有望超過44.4億人次。國內(nèi)旅游收入同樣保持兩位數(shù)增長，2016年預計達到3.9萬億元。入境旅游人數(shù)擺脫多年的徘徊局面，連續(xù)兩年實現(xiàn)正增長，2016年預計達1.38億人次，國際旅游收入1200億美元，分別增長3.8%和5.6%，其中外國人接待人數(shù)2815萬人次，增長8.3%。我國繼續(xù)保持世界第一大出境旅游客源國和第四大入境旅游接待國地位。全國旅游直接投資繼2015年突破萬億元大關(guān)后，2016年達到12997億元，同比增長29.05%,預計高出全國固定資產(chǎn)投資增速20個百分點。尤其突出的是，民營旅游投資積極性高漲，占旅游投資總額的59%，繼續(xù)超過半壁江山。旅游綜合效應更加凸顯，聯(lián)合國世界旅游組織測算，2016年中國旅游業(yè)對社會就業(yè)綜合貢獻超過10.26%，與世界平均水平基本持平。與此同時，我們也要看到，與發(fā)達國家、旅游強國占比，差距還比較大的。比如：旅游基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，旅游服務質(zhì)量較低下，旅游信息化建設(shè)還很不到位，旅游市場秩序失范經(jīng)常發(fā)生，旅游品牌還嚴重欠缺，全球十大酒店品牌，美國占8家，法國、英國各占一家，中國一家沒有。

二、對旅游業(yè)地位的認知過程

改革開放以來，我們對旅游業(yè)地位的認知經(jīng)歷了幾個階段。眾所周知，在改革開放剛起步的時候，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和居民收入水平都很低，“吃飽飯”是最緊要的事情。尋常百姓基本沒有能力外出休閑旅游。旅游部門只是被當作外事接待單位，通過接待外賓位國家賺取一定的外匯收入。之后我們較多的強調(diào)旅游的社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性，也正因為如此，旅游的綜合協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控部門放在國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展司。在“十二五”規(guī)劃啟動前后，政府對旅游的定位有了新的認知，也提高到前所未有的高度。近年，在我們經(jīng)濟學界和實際部門，“幸?！笔浅霈F(xiàn)得頻繁的詞。隨著人們的收入水平提高，追求層級的提升，財富已經(jīng)不再是最重要的選擇。如何尋找幸福，如何建設(shè)幸福產(chǎn)業(yè)，就成為政府和企業(yè)家關(guān)注的熱點問題了。

當今，為什么要把旅游業(yè)看作幸福產(chǎn)業(yè)之首呢?一是旅游業(yè)的發(fā)展的確能夠給居民帶來幸福感，它能夠開闊視野、強身健體，舒展心情，傳播文化、交流感情，增長閱歷與見識，等等。很多純真的友情和唯美的愛情就是在浪漫的旅途中產(chǎn)生的，很多家庭矛盾特別是家庭代際矛盾的化解也是在心情舒暢的旅途中產(chǎn)生的。大家還記得去年網(wǎng)絡(luò)上流傳的請假條和辭職報告嗎?有一份辭職報告是這樣寫的：世界好大，我想去看看!從中可見一斑。那又為什么把旅游業(yè)放到首要的幸福產(chǎn)業(yè)呢?這是因為旅游業(yè)不僅自身對社會經(jīng)濟的貢獻相當大，而且也是除信息服務業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)之外，最有可能最容易與其他產(chǎn)業(yè)融合為跨界的產(chǎn)業(yè)。那么，旅游業(yè)的發(fā)展與壯大，就會引發(fā)很大關(guān)聯(lián)效應和化學反應，真可謂牽一發(fā)而動全身。此外，旅游產(chǎn)業(yè)也超越了服務業(yè)范疇，是綜合性很強的產(chǎn)業(yè)，涵蓋了一二三產(chǎn)業(yè)全過程，比如：農(nóng)業(yè)、裝備制造業(yè)和服務業(yè)等等。既然如此，我們當然有足夠的理由把它當作幸福產(chǎn)業(yè)之首。

三、哪些因素正在制約旅游業(yè)大發(fā)展?

一是民營資本投資旅游業(yè)的成本較高。民營資本獲取項目的成本在各地均明顯高于國企。政府對民企的建設(shè)期和運營期卡得很緊，對國企央企則相對寬松。對民企的投資回報要求高，民企在這方面和國企無法競爭。結(jié)果是很多旅游民企將投資投向東南亞，甚至歐洲或更遙遠的地方。

二是旅游用地問題突出。國土部門未設(shè)旅游用地屬性，申請旅游用地時模糊地帶多，成本高，風險大。而申請下來的旅游用地價格過高，投資回報低，使民企做PPP等項目時違約概率提高，不得不尋求一些灰色做法來獲取高收益。

三是部分地方政府信用的可持續(xù)性。由于政府對民間資本進入國有旅游資源的承諾和保證缺乏持續(xù)性，很多旅游資本追求1-3年的短期效應，這種短視行為和逐利行為對當?shù)厣鷳B(tài)破壞大，嚴重影響了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，讓一個幸福產(chǎn)業(yè)不能真正造福于人民。四是旅游新業(yè)態(tài)所處的政策空白多，高速發(fā)展遇上“政策沼澤。比如，汽車營地是個新生事物，公安、消防、環(huán)保、工商部門在審批的時候可依據(jù)的政策有限，對于營地的臨時建筑和消防等規(guī)制性管理缺乏有針對性的政策規(guī)范，造成許多營地經(jīng)營的合法性和合規(guī)性存在較多問題，隨時隨地都可能被取締或停業(yè);再比如，鄉(xiāng)村民宿的法律地位、用地性質(zhì)和消防等管理缺乏針對性強、可操作性強的政策舉措。

四、改善市場營商環(huán)境，促進旅游業(yè)快速有序發(fā)展

旅游業(yè)是典型的現(xiàn)代服務業(yè)，而現(xiàn)代服務業(yè)是一種契約密集型產(chǎn)業(yè), 其生產(chǎn)、交易的過程中自然而然會涉及更多的契約安排，消費者購買的是一項權(quán)利而不是有形的商品, 由于交易的復雜性和市場的信息不對稱, 旅游業(yè)這類典型的現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展必然需要良好的制度來規(guī)范。良好的制度環(huán)境會減少契約執(zhí)行過程中的機會主義傾向和不可預期風險，促進服務交易的達成。

制度環(huán)境包括許多內(nèi)容，營商環(huán)境是其最重要的表現(xiàn)方式之一。良好的營商環(huán)境對旅游服務業(yè)的發(fā)展尤為重要。那么，我國的營商環(huán)境在國際排名如何呢。在這里我不妨引用2016年10月24日世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》的有關(guān)數(shù)據(jù)，該報告對全球190個經(jīng)濟體的總體營商環(huán)境經(jīng)濟了排名，并分別從開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、財產(chǎn)登記、獲得信貸、投資者保護、繳納稅款、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同以及辦理破產(chǎn)等10個領(lǐng)域進行了分類排名。根據(jù)該報告，在全球190個世界經(jīng)濟體中，發(fā)達國家的營商環(huán)境相對較好，排名比較靠前。隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷推進，我國的營商環(huán)境也在不斷改善。 2016年中國整體營商環(huán)境排名為78位，比2015年提升了6位，比2013年提升了18位。但與發(fā)達國家相比，與市場經(jīng)濟成熟的國家相比，還是有很大差距的。

那么，我們應該如何改善旅游產(chǎn)業(yè)的市場營商環(huán)境呢?

一是更加嚴格地保護投資者權(quán)益，穩(wěn)定旅游企業(yè)的投資預期。眾所周知，有恒產(chǎn)者方有恒心。但當前不少民營企業(yè)家顧慮不少，資本流出現(xiàn)象時有發(fā)生，對其投資權(quán)益能否得到有效保護有這樣或那樣的擔憂。為此，要重點規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度保護，全面落實2016年11月4日中共中央和國務院聯(lián)合頒布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，要把文件提出的“同等保護不同所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，規(guī)范財產(chǎn)處理法律程序、完善財產(chǎn)征收征用制度、加大知識產(chǎn)權(quán)保護、加大合同執(zhí)行力度”等意見切實落實落地。

二是積極推進相關(guān)稅收和財務制度改革。整體看，旅游業(yè)屬于勞動密集型企業(yè)，當前勞動成本居高不下困擾不少旅游企業(yè)。因此，降低勞動成本及與勞動相關(guān)的稅收成本尤為重要。改革的方向是：調(diào)整個人所得稅制度，特別是要提高個稅的納稅起征點，允許人力資本進行折舊，計入成本并在稅前扣除，從而既鼓勵旅游企業(yè)的人力資本投入，又降低旅游企業(yè)的財務成本，增強其盈利和投資能力。

三是以旅游部門為主體，建立綜合執(zhí)法長效機制。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游活動各環(huán)節(jié)涉及多個領(lǐng)域，其市場監(jiān)管職責分屬多個部門，需要各相關(guān)部門依照各自職責，對相關(guān)經(jīng)營行為實施監(jiān)督檢查。只有形成行政執(zhí)法合力，才能保障旅游市場秩序規(guī)范，維護旅游者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。在會同公安、工商、物價等多部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法時，建議建立以旅游部門為主體的“一站式集中執(zhí)法”綜合執(zhí)法長效機制，解決“小馬拉大車”和“投訴容易處置難”的現(xiàn)象。

四是創(chuàng)新在線旅游的監(jiān)管方式。線上線下相結(jié)合，是旅游業(yè)發(fā)展的重要趨勢。在傳統(tǒng)的市場監(jiān)管體系下，實行的是工商登記、行政許可、商品檢驗、年檢、行政處罰、刑事責任、專項行動等監(jiān)管方式，基本是“行政”或“人治”，對在線旅游這樣的平臺經(jīng)濟不一定適用。因為在線旅游借力互聯(lián)網(wǎng)平臺把交易體系放大成巨大的非現(xiàn)場交易場景，過去的監(jiān)管政策、監(jiān)管手段甚至監(jiān)管隊伍對在線旅游這樣的平臺經(jīng)濟的管理已經(jīng)難以勝任。對在線旅游這樣的平臺經(jīng)濟服務形態(tài)的監(jiān)管，要從單一監(jiān)管走向協(xié)同治理、多邊共商、實施“政府管理平臺，平臺制定細則”的監(jiān)管準則。