土壤污染與大氣污染、水污染被并稱為三大主要環(huán)境污染問題。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。一直以來，土壤污染防治的法律責(zé)任并不明確，責(zé)任追究和費(fèi)用追償制度尚未形成，防治工作基礎(chǔ)十分薄弱……令人鼓舞的是，我國土壤也將有“法”保護(hù)，這些問題將有“法”解決——

土壤污染，有“法”治

民以食為天，食以土為本，萬物土中生。防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、公眾的身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地超標(biāo)點(diǎn)位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會(huì)的突出問題。

近日，我國首部土壤污染防治法草案首次提請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議，引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。全國人大常委會(huì)組成人員在分組審議時(shí)充分熱議，為草案的進(jìn)一步完善建言獻(xiàn)策。

有法可依：

明確政府、企業(yè)和公眾三大主體責(zé)任，意義重大

我國的土壤污染是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中長(zhǎng)期形成的，究其原因，有自然因素，更多的是人為因素。人為因素主要包括：工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中排放的廢氣、廢水、廢渣造成其周邊土壤污染;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，污水灌溉，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，導(dǎo)致耕地土壤污染;生活垃圾、廢舊家用電器、廢舊電池、廢舊燈管等隨意丟棄，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

為此，針對(duì)土壤污染特點(diǎn)和存在的問題，草案確定了“防治土壤污染應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的原則。

草案明確要求建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足，還規(guī)定了國家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度。此外，草案專門提出了土壤污染防治經(jīng)濟(jì)措施，包括國家建立土壤污染防治基金制度等。

“草案設(shè)計(jì)了比較完整的土壤污染防治工作的法律框架和主要內(nèi)容?！标惞鈬瘑T說，“特別是明確了政府、企業(yè)和公眾三大主體在土壤污染防治工作中的責(zé)任，增強(qiáng)了公民的防治土壤污染的義務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，形成全社會(huì)都來關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的局面，使我國的土壤污染防治工作開始有法可依，意義重大，作用重大。”

預(yù)防保護(hù)：

控制有毒有害物質(zhì)排放，合理使用農(nóng)業(yè)投入品

在“預(yù)防和保護(hù)”章節(jié)，除了對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管類企業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、垃圾和固廢處置等方面做出“控制有毒有害物質(zhì)排放”等規(guī)定外，草案還對(duì)如何預(yù)防農(nóng)田土壤污染著墨頗多，如“指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，控制化肥、農(nóng)藥、獸藥等的使用量”等。

周天鴻委員認(rèn)為，這些條款除了對(duì)農(nóng)業(yè)投入品廢棄包裝物回收的規(guī)定外，主要是對(duì)政府管理監(jiān)督者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的責(zé)任規(guī)定，缺少了對(duì)農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者的規(guī)定。比如農(nóng)藥肥料等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)者也應(yīng)該在商品包裝上說明，明示這些投入品的使用后續(xù)對(duì)土壤的影響，以此指導(dǎo)使用者正確地使用農(nóng)業(yè)投入品，減少對(duì)土壤的污染?！敖ㄗh加上對(duì)農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者的法律規(guī)定?！?/p>

對(duì)于“禁止在農(nóng)用土地施用重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等”規(guī)定，王剛委員說，在農(nóng)地施用主體是農(nóng)民，“農(nóng)民是否具有這樣的判斷力，農(nóng)民是否能負(fù)起這樣的責(zé)任，我覺得應(yīng)該慎重考慮。”他認(rèn)為應(yīng)該從提供這些材料、這些物質(zhì)方來加以強(qiáng)制性限制。同時(shí)，應(yīng)設(shè)置前提條件，即對(duì)已知或者明知這個(gè)物品中含有禁用污染物的施用行為，這種前提下禁止使用并處罰才可有操作性。

風(fēng)險(xiǎn)管控：

要鼓勵(lì)，也要有實(shí)實(shí)在在的支持政策

如何對(duì)土壤污染進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)?草案根據(jù)不同類型土地的特點(diǎn)，分設(shè)專章對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地設(shè)置了不同的制度和措施。

草案提出，國家建立農(nóng)用地分類管理制度。按照污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。

對(duì)安全利用類耕地的風(fēng)險(xiǎn)管控措施包括進(jìn)行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等;而對(duì)于污染更為嚴(yán)重的嚴(yán)格管控類農(nóng)用地，要依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，對(duì)列入禁止生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)用地，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施，并給予相應(yīng)的政策引導(dǎo)。

結(jié)合前章“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取有利于防止土壤污染的種養(yǎng)結(jié)合、輪作休耕等農(nóng)業(yè)耕作措施，支持采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤養(yǎng)護(hù)和培育的措施”的規(guī)定，王云龍委員認(rèn)為這是一件很大的事情，因?yàn)樯婕懊鎻V，廣大的農(nóng)民都涉及到?！肮庥霉膭?lì)是不夠的，應(yīng)該相應(yīng)制定鼓勵(lì)和支持政策，要有實(shí)實(shí)在在的東西。比如農(nóng)民輪休，輪休肯定會(huì)受到損失，我們就要有相應(yīng)的政策，而且這些政策不只是對(duì)農(nóng)民本身，而是涉及到方方面面?！?/p>

污染擔(dān)責(zé)：

誰污染誰治理，建議引入賠償制度

按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。

在這一原則下，草案提出，不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實(shí)需要修復(fù)的，要由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。農(nóng)用地的土壤修復(fù)，土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)。由此產(chǎn)生的費(fèi)用，有權(quán)向土壤污染責(zé)任人追償。

萬鄂湘副委員長(zhǎng)對(duì)“污染擔(dān)責(zé)”的表述提出看法。他說“污染擔(dān)責(zé)”在2014年修改的環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中被修改為“損害擔(dān)責(zé)”，“損害擔(dān)責(zé)”和“污染擔(dān)責(zé)”的區(qū)別在什么地方呢?污染擔(dān)責(zé)就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費(fèi)，大多只是一次性的，更多的是付一點(diǎn)處理污染的費(fèi)用。但是如果是用損害擔(dān)責(zé)的話，它的內(nèi)容要廣泛得多，包括生態(tài)修復(fù)。以后這片土壤不管產(chǎn)生什么樣生態(tài)方面的破壞或者對(duì)人體健康方面的破壞，都要由污染者來承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，就相當(dāng)于一種無限責(zé)任。損害擔(dān)責(zé)比污染擔(dān)責(zé)，它包括的范圍、深度、廣度要大得多。

在叢斌委員看來，想有效解決土壤污染的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入因土壤污染所造成的生產(chǎn)、環(huán)境和人身損害的賠償制度。基于這個(gè)考慮，他建議在“污染擔(dān)責(zé)”的后面加上“損害賠償”，污染既擔(dān)責(zé)，造成的損害還得賠償，建立雙重責(zé)任制度。

此外，李世明委員還建議，要進(jìn)一步把政府有關(guān)部門的職權(quán)規(guī)范明確?！坝捎谕寥牢廴镜某梢蚝皖愋褪謴?fù)雜，防治土壤污染的任務(wù)非常艱巨。土壤污染的防治涉及政府的多個(gè)部門，建議在此法中把政府相關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分得十分清晰，何事誰辦、誰主辦、誰協(xié)助很明確，防止含糊，防止交叉，避免增加工作協(xié)調(diào)的難度?！?/p>