葉子榮，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

　　個(gè)人所得稅的改革一直備受關(guān)注。2016年“兩會(huì)”期間，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉專門就個(gè)人所得所得稅改革問(wèn)題做了解答，近日，個(gè)人所得稅改革問(wèn)題的討論再度興起?；趯?duì)國(guó)內(nèi)外個(gè)人所得稅制度的長(zhǎng)期觀察，結(jié)合對(duì)權(quán)威人士、主流媒體所披露的我國(guó)個(gè)人所得稅改革信息的解讀，以及對(duì)社會(huì)各界的個(gè)人所得稅改革熱議問(wèn)題的關(guān)注，形成如下辨識(shí)。

　　一、我國(guó)個(gè)人所得稅現(xiàn)狀觀察

　　1994年稅改形成了現(xiàn)在的個(gè)人所得稅制。20多年來(lái)，除對(duì)扣除額進(jìn)行過(guò)幾次調(diào)整外，我國(guó)個(gè)人所得稅制基本上沒(méi)有大的變化。個(gè)人所得稅收入從1994年的73.5億元發(fā)展到2015年的8618億元，增長(zhǎng)了117倍，不可謂不快。但是，至2015年底，其占整個(gè)稅收收入的比重僅為6.9%；在2015年“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員、原財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康指出，目前我國(guó)個(gè)人所得稅的納稅人只有2800萬(wàn)人，占人口總數(shù)的比重不到2%；諸多媒體披露，在我國(guó)人所得個(gè)稅的納稅人中，工薪階層占了60%以上。

　　近幾年來(lái)社會(huì)各界對(duì)個(gè)人所得稅改革的唿聲不斷高漲，改革訴求主要集中在三個(gè)方面：一是要求提高扣除額。格力董事長(zhǎng)董明珠、TCL集團(tuán)(3.420, 0.01, 0.29%)董事長(zhǎng)李東生、華工工商管理學(xué)院教授沙振權(quán)等在內(nèi)的多名代表委員都提出個(gè)人所得稅“起征點(diǎn)”至少應(yīng)上調(diào)為5000元的建議；林江、王雍君、毛壽龍等知名人士普遍認(rèn)為現(xiàn)行3500元的扣除額太低，應(yīng)大幅度提高；廣大工薪階層對(duì)提高扣除額的要求更為迫切。二是現(xiàn)行個(gè)人所得稅在低收入段稅率激進(jìn)，高收入段稅率反而緩進(jìn)，致使其淪為 “工薪稅”，工薪階層表示嚴(yán)重不滿。三是個(gè)人所得稅未能實(shí)現(xiàn)對(duì)收入分配差距的有效調(diào)控，特別受抱怨的是個(gè)人所得稅分項(xiàng)扣除制度使一些高收入者能夠分解收入、多次扣除，有違公平稅負(fù)原則。

　　二、發(fā)達(dá)國(guó)家施行個(gè)人所得稅的啟示

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅早已成為主體稅種，其占稅收收入的比重一般都在40%左右，美國(guó)個(gè)人所得稅占比高達(dá)50%以上；中等收入國(guó)家基本上都實(shí)行了“綜合所得稅制”或“綜合與分項(xiàng)結(jié)合的所得稅制”；在基本扣除方面設(shè)置了諸多有利于實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的制度安排或?qū)ｉT扣除項(xiàng)目。

　　需要高度重視的是：在1798年所得稅誕生以來(lái)的200余年里，超額累進(jìn)的個(gè)人所得稅制與生俱來(lái)的替代效應(yīng)（以閑暇替代勞動(dòng)）極易導(dǎo)致效率損失。因此，“兼容激勵(lì)機(jī)制”的個(gè)人所得稅制成為西方國(guó)家的學(xué)者幾十年來(lái)的追求。1996年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·莫里斯和威廉·維克瑞的研究對(duì)建立“兼容激勵(lì)機(jī)制”的個(gè)人所得稅做出了理論貢獻(xiàn)。特別是詹姆斯·莫里斯的《最優(yōu)所得稅理論探討》、《兩階級(jí)經(jīng)濟(jì)中的最優(yōu)稅收》、《消費(fèi)者不確定性與最優(yōu)收入稅》等系列論文對(duì)建立“兼容激勵(lì)機(jī)制”的最優(yōu)所得稅制改革和建設(shè)提供了理論支撐。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，在西方世界普遍陷入“滯脹”的同時(shí)，不斷攀升的高福利制度進(jìn)一步擴(kuò)張了個(gè)人所得稅抑制效率負(fù)作用。困于“信息不對(duì)稱”、稅收制度的“棘輪效應(yīng)”，尤其是個(gè)人所得稅難以撼動(dòng)的主體稅種地位所產(chǎn)生的“財(cái)政粘性”，致使西方國(guó)家不敢對(duì)個(gè)人所得稅輕舉妄動(dòng)，只是在降低最高邊際稅率、調(diào)整個(gè)人寬免額、扣除項(xiàng)目及金額等方面小打小鬧，同時(shí)輔之以提高間接稅負(fù)、壓縮社會(huì)福利等措施緩和矛盾，至今未能有效解決個(gè)人所得稅制替代效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制而深陷泥潭。

　　三、個(gè)人所得稅改革終極目標(biāo)：穩(wěn)定建設(shè)“綜合與分項(xiàng)結(jié)合”個(gè)人所得稅

　　經(jīng)過(guò)近40年的快速增長(zhǎng)，我國(guó)已經(jīng)步入中等收入國(guó)家行列；直接稅與間接稅平衡、收入與調(diào)節(jié)有機(jī)融合的稅制體系已經(jīng)成為我國(guó)稅制改革的目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)確定建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，來(lái)自財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等政府職能部門的信息表明，我國(guó)即將推出的改革方案也是“綜合與分項(xiàng)結(jié)合”個(gè)人所得稅。但是，學(xué)界不少人因循西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)人所得稅的成長(zhǎng)軌跡，極力主張“綜合個(gè)人所得稅”終極目標(biāo)。這種主張極有可能產(chǎn)生誤導(dǎo)：把“綜合與分項(xiàng)結(jié)合”個(gè)人所得稅作為過(guò)渡模式，忽視其功能的完整打造，最終將我國(guó)個(gè)人所得稅制建設(shè)引入“西方泥潭”。

　　社會(huì)穩(wěn)定需要“公平”，社會(huì)發(fā)展仰仗“效率”，二者不可偏廢。我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，解放和發(fā)展生產(chǎn)力始終是重中之重，鼓勵(lì)不斷提高效率是當(dāng)前和今后若干年之所必須。目前，因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受阻、人口紅利衰減、收入分配公平不公等問(wèn)題使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨前所未有的壓力。為此，2016.10.21日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見》提出，“要進(jìn)一步減輕中等以下收入者的稅負(fù)，同時(shí)適當(dāng)加大對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度”，發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能。

　　綜上，我國(guó)個(gè)人所得稅制改革應(yīng)當(dāng)秉承的思想是：有利于個(gè)人所得稅的逐步做大做強(qiáng)，推動(dòng)直接稅與間接稅平衡稅制建設(shè)大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有利于強(qiáng)化收入分配的調(diào)節(jié)功能，在實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)方面得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可；有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持中高速增長(zhǎng)，強(qiáng)化個(gè)人所得稅的激勵(lì)機(jī)制。為此，趁我國(guó)個(gè)人所得稅還比較弱小之時(shí)，將“綜合與分項(xiàng)結(jié)合”作為我國(guó)個(gè)人所得稅改革和建設(shè)的穩(wěn)定目標(biāo)，傾力打造兼容“激勵(lì)機(jī)制”的個(gè)人所得稅：“綜合”部分以公平為主，“分項(xiàng)”部分注入激勵(lì)，強(qiáng)化調(diào)控，明智化解“綜合個(gè)人所得稅”替代效應(yīng)對(duì)效率的抑制。

　　四、關(guān)于“綜合與分項(xiàng)結(jié)合”個(gè)人所得稅功能打造的建議

　　個(gè)人所得稅的效率和公平目標(biāo)一般是通過(guò)調(diào)整稅率、扣除額和差別征稅來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，其必然成為個(gè)人所得稅功能打造的著力點(diǎn)。

　　1． 對(duì)個(gè)人所得稅“綜合”部分，不宜大幅度提高基本扣除額，以保護(hù)個(gè)人所得稅成長(zhǎng)的根基。

　　盡管提高個(gè)人所得基本扣除額的唿聲幾乎是一邊倒，但是，基于目前我國(guó)個(gè)人所得稅納稅人群體占人口總數(shù)的比重不到2% 的現(xiàn)實(shí)，大幅度提高基本扣除額必將導(dǎo)致個(gè)人所得稅納稅人銳減，并進(jìn)一步弱化全社會(huì)稅收意識(shí)。因此，對(duì)于工薪收入、勞務(wù)收入等相對(duì)穩(wěn)定收入合并而成的“綜合”部分，應(yīng)該立足做大做強(qiáng)個(gè)人所得稅的長(zhǎng)期考慮，不宜大幅度提高基本扣除額，以保障個(gè)人所得稅的成長(zhǎng)獲得不斷壯大的人群體支持和不斷優(yōu)化的納稅意識(shí)，使個(gè)人所得稅的發(fā)展具有良好的預(yù)期?？尚械穆窂绞牵哼M(jìn)一步調(diào)低個(gè)人所得稅的初始稅率，可考慮將現(xiàn)行的3%調(diào)整為1%，以照顧低收入納稅人的利益。有人認(rèn)為這將增加稅收成本，甚至使納稅成為低收入納稅人的拖累而逃避。筆者以為，這是培育個(gè)人所得稅納稅人群體、提高全社會(huì)納稅意識(shí)必須付出的代價(jià)；稅收占低收入者收入比重極小，幾乎沒(méi)有壓力，加之其收入渠道單一，源泉扣繳不易逃避。同時(shí)允許以家庭為單位申報(bào)納稅和實(shí)行基本扣除額“指數(shù)化”，避免物價(jià)波動(dòng)對(duì)納稅人的影響。

　　2． 重組個(gè)人所得稅稅率體系，實(shí)行低收入段稅率緩進(jìn)，高收入段稅率激進(jìn)，以增強(qiáng)人所得稅的調(diào)控功能。

　　考慮到“綜合”收入部分大都具有“勞動(dòng)所得”屬性，且呈相對(duì)穩(wěn)定性，以及需要矯正現(xiàn)行個(gè)人所得稅“工薪稅”偏差，建議將七級(jí)超額累進(jìn)稅率、且低收入段稅率激進(jìn)（3%→10%→20%）、高收入段稅率緩進(jìn)（20%→25%→30%……），調(diào)整為1%-35%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率，實(shí)行低收入段稅率緩進(jìn)，高收入段稅率激進(jìn)，如：1%、5%、10%、20%、35%，以較充分的體現(xiàn)稅收公平原則。在此基礎(chǔ)上實(shí)行分類、分項(xiàng)扣除制度，體現(xiàn)對(duì)高收入者的關(guān)照和鼓勵(lì)。

　　3． 在“分項(xiàng)”部分為個(gè)人所得稅注入激勵(lì)機(jī)制，并強(qiáng)化其調(diào)控功能。

　　基于抑制替代效應(yīng)、增強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)、強(qiáng)化調(diào)控功能思想，建議：對(duì)“分項(xiàng)”課稅部分，先按劃分收入性質(zhì)，然后，按照“創(chuàng)新所得的稅負(fù)輕于勞動(dòng)所得，勞動(dòng)所得的稅負(fù)輕于非勞動(dòng)所得，投資所得的稅負(fù)輕于“投機(jī)”所得、偶然所得”的思想，設(shè)計(jì)稅率和征收制度。一是根據(jù)“分項(xiàng)”的非穩(wěn)定性及其屬于“額外收入”且來(lái)源復(fù)雜的特性，實(shí)行分項(xiàng)監(jiān)控和差異化稅率，對(duì)創(chuàng)新所得實(shí)行0稅率；對(duì)勞動(dòng)所得參照“綜合”收入五級(jí)超額累進(jìn)稅率平均稅負(fù)制定稅率；對(duì)非勞動(dòng)所得實(shí)行20%或者以上的稅率，但對(duì)投資所得的再投資部分實(shí)施退稅激勵(lì)；對(duì)偶然所得等實(shí)行30%的稅率。二是鑒于我國(guó)遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅的缺失，建議暫時(shí)將遺產(chǎn)與贈(zèng)與收入視同偶然所得課稅，并適度提高稅率，同時(shí)建立科學(xué)的扣除制度。

　　與分類、分項(xiàng)扣除相似，區(qū)分收入性質(zhì)征稅肯定也有較大難度，但可以先粗后細(xì)、先實(shí)施后完善。

　　五、與個(gè)人所得稅改革相關(guān)的幾點(diǎn)建議

　　1．識(shí)別高消費(fèi)與引領(lǐng)性消費(fèi)，借助消費(fèi)稅改革助力收入分配公平。

　　僅靠個(gè)人所得稅是難以現(xiàn)實(shí)收入分配公平的，更何況我國(guó)現(xiàn)階段個(gè)人所得稅相對(duì)弱小，“小馬拉不動(dòng)大車”。因此，必須通過(guò)高消費(fèi)（始終不可能成為大眾消費(fèi)）與引領(lǐng)性消費(fèi)（一段時(shí)間后可以成為普通消費(fèi)的消費(fèi)品和消費(fèi)行為）的識(shí)別，放開并鼓勵(lì)引領(lǐng)性消費(fèi)，刺激內(nèi)需的同時(shí)，針對(duì)高消費(fèi)拓展消費(fèi)稅征收范圍和增強(qiáng)其調(diào)節(jié)的精準(zhǔn)度，助力收入分配公平?？梢詫⑺饺孙w機(jī)和游艇等的擁有和使用、乘坐飛機(jī)及郵輪頭等座艙等不可能發(fā)展為大眾消費(fèi)的高檔、奢侈消費(fèi)行為納入消費(fèi)稅的課稅范圍。

　　2．著力優(yōu)化個(gè)人所得稅的征收環(huán)境，提高其征收管理強(qiáng)度。

　　第一，我國(guó)市場(chǎng)中普遍存在大量的現(xiàn)金交易成為公認(rèn)的個(gè)人所得稅征管障礙。對(duì)此，必須通過(guò)強(qiáng)化現(xiàn)金管理，嚴(yán)格限制現(xiàn)金使用范圍，對(duì)提取大額現(xiàn)金的必須監(jiān)控其流向和落腳點(diǎn)，并對(duì)違規(guī)者嚴(yán)肅查處。

　　第二，按照2014年頒布的關(guān)于建立社會(huì)信用體系規(guī)劃綱要的要求，緊跟信息化和大數(shù)據(jù)建設(shè)步伐，盡快實(shí)現(xiàn)“涉稅信息共享”。一是建立健全銀行體系的“社會(huì)簿記”功能，實(shí)現(xiàn)自然人和法人的貨幣流量和流向能夠通過(guò)銀行體系可查；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)利用當(dāng)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)給征管工作帶來(lái)的便利，加快建立健全自然人征管系統(tǒng)；三是支持各類事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其服務(wù)納稅人、提高稅收遵從度功能，降低稅收征管成本。

　　3．關(guān)于民營(yíng)企業(yè)家的個(gè)人所得稅征管問(wèn)題。

　　絕大部分民營(yíng)業(yè)主通過(guò)辛勤勞作和“雙定納稅”過(guò)上了小康生活，等到了普遍認(rèn)可。但是，一些“法人化”的民營(yíng)企業(yè)家通過(guò)“企業(yè)個(gè)人一體化”大量逃避個(gè)人所得稅，特別是那些上了富豪榜的大款，其個(gè)人或者親屬生活奢侈、揮霍無(wú)度，社會(huì)影響惡劣。對(duì)此，建議對(duì)“法人化”民營(yíng)企業(yè)所有者制定專門的個(gè)人所得稅征收辦法。

　　最后，依據(jù)現(xiàn)代法理，建議將個(gè)人所得稅的改革草案公諸于眾，充分征求廣大納稅人的意見和建議，這對(duì)于我國(guó)個(gè)人所得稅制的完善和強(qiáng)化納稅遵從具有不可小覷的作用。