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完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系的思考
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http://shiquanmuye.com 發(fā)稿日期:2007-8-2
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一、問題的提出
2008-2009年中國物業(yè)管理行業(yè)研究咨詢報告 近幾年，我國物業(yè)管理行業(yè)呈現(xiàn)出生機勃勃的發(fā)展趨勢，隨著一系列物業(yè)管理法規(guī)、制度的頒布實施，物2008-2009年上海房地產(chǎn)行業(yè)研究咨詢報告 2008年，隨著雷曼兄弟破產(chǎn)、“兩房”被政府接管等一系列事件的發(fā)生，美國次貸危機進一步深化成2008-2009年北京房地產(chǎn)行業(yè)研究咨詢報告 2008年，隨著雷曼兄弟破產(chǎn)、“兩房”被政府接管等一系列事件的發(fā)生，美國次貸危機進一步深化成2008-2010年中國別墅行業(yè)應(yīng)對金融危機影響及發(fā)展 2008年，美國華爾街危機不僅迅速波及全球金融市場，而且已由虛擬經(jīng)濟向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延。金融危機
住房問題關(guān)系到千家萬戶，是人民群眾切身利益之所在。解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題是廣大群眾的強烈呼聲，也是讓全體人民共享改革發(fā)展成果，促進社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化建設(shè)步伐的加快，城鎮(zhèn)常住人口和非常住人口迅速增加，廣大中低收入居民家庭的住房支付能力與具有適宜的住房標準的住房價格之間出現(xiàn)巨大的落差。近年來，在我國的大中城市和沿海經(jīng)濟發(fā)達的城市，房價上漲過快。以廣州為例，2006年新建商品房住宅均價約為6352元/平方米，中心區(qū)商品房實時簽約均價已連續(xù)數(shù)月突破7000元/平方米，而同期城鎮(zhèn)居民人均月收入約為1660元，與房價相比，實在是很不對稱。普通居民傾其所有積蓄，或者背負數(shù)十年的巨額銀行貸款買房，加重了生活負擔，這將最終導(dǎo)致貧富差距加大，影響社會公平，危害整個社會的安定和諧。由此可見，住房問題不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題。近幾年來，針對房價上漲過快的現(xiàn)象，國家適時地作出了對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控的一系列決策，同時，為了建立與我國社會主義初級階段相適應(yīng)的住房保障體系，出臺了許多政策措施，進行了一些有益的探索。但住房保障面仍相對狹窄，一個完善的住房保障體系還未形成，特別是對城鎮(zhèn)中低收入家庭而言，買房難、住房難的問題更為突出，引起了人們的關(guān)注和思考。
二、完善住房保障制度的前提條件
住房保障制度是國家依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，保障城鄉(xiāng)居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實行的社會保障制度，其實質(zhì)是政府利用國家和社會的力量，為中低收入家庭提供基本住房供應(yīng)，解決他們的基本住房需求。
�。ㄒ唬┱亲》勘Ｕ现贫鹊呢熑沃黧w
住房作為人類生存不可替代的必需品，人人都應(yīng)享有合適的居住設(shè)施的觀點已經(jīng)得到普遍認同。1981年4月在英國倫敦召開的“城市住宅問題國際研討會”上通過的“住宅人權(quán)宣言”指出：“一個環(huán)境良好、適宜人的住所是所有居民的基本人權(quán)”。2004年3月4日十屆全國人大二次會議通過憲法修正案明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”以及“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。由此可見，住房保障是現(xiàn)代社會每一個公民享有的基本權(quán)利。然而，由于住房所具有的特性及住房市場所存在的缺陷，以低收入者為主體的特殊階層難以依賴市場機制來解決自身的住房問題。因此，政府作為經(jīng)濟宏觀調(diào)控者和管理者，擔負著促進社會全面進步和保障全體居民基本權(quán)利實現(xiàn)的職責，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體制的主體。尤其是在城市化快速發(fā)展而居民收入水平不高等原因出現(xiàn)的全社會性住房緊張的情況下，沒有政府的干預(yù)，就不可能有效地緩沖以至解決尖銳的住房矛盾。而住房保障的代價是沉重的，非某個社會階層或社會成員所能應(yīng)付，只有政府有能力調(diào)動全社會的資源去應(yīng)付。住房保障的程序是復(fù)雜的，必須以政府的權(quán)威和系統(tǒng)組織能力來實施。
�。ǘ┳》勘Ｕ现贫鹊哪康氖菨M足中低收入家庭的基本居住需求
住房保障制度的根本目的，應(yīng)該是幫助社會弱勢群體，使他們在市場經(jīng)濟為主的住房體系中獲得基本的居住權(quán)益。[2]居住權(quán)是人人應(yīng)具有的最基本的生存權(quán)之一，實行住房保障的目的是維護公民應(yīng)當享有的基本權(quán)利。中低收入家庭在任何地區(qū)、任何時期都存在，這一階層居住問題的解決，需要得到政府的幫助，因為依靠他們自身的力量，無法跨越其收入水平與住房市場價格之間的鴻溝。
�。ㄈ┳》勘Ｕ系姆煞ㄒ�(guī)是住房保障制度得以實施的保證和依據(jù)
綜觀世界各國社會保障制度建立和發(fā)展的歷史，無一不是立法在先，法律健全。但從我國的立法現(xiàn)狀看，目前還沒有一部統(tǒng)一的社會保障法，這與我國社會保障事業(yè)發(fā)展的客觀需要很不適應(yīng)。作為社會保障重要組成部分的住房保障制度就無法通過統(tǒng)一立法加以確定，這在一定程度上影響了住房保障在內(nèi)的各項工作的實施效果。[3]因此，應(yīng)盡快制定《社會保障法》和《住房保障管理條例》。對居民擁有適當住房的這一權(quán)利加以規(guī)定和保護，明確規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，保障居民的基本居住條件是政府職能的基本體現(xiàn)，從而不僅為建立住房保障體制以及相關(guān)政策措施的采用提供了法律依據(jù)，而且也對居民享受有關(guān)住房保障待遇以及由此形成的其它財產(chǎn)權(quán)利與非財產(chǎn)權(quán)利給予法律保障和支持。為保證住房保障目標的實現(xiàn)，應(yīng)以法律形式規(guī)范住房保障職能機構(gòu)的設(shè)置、職能、責任和工程程序；國家、企業(yè)、個人等保障主體之間的權(quán)利和義務(wù)；住房保障給付標準的確定和調(diào)整；住房保障的管理與投資運營等內(nèi)容，通過制定相應(yīng)的政策法規(guī)，從微觀上明確住房保障的對象、住房標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構(gòu)的建立和權(quán)限，以及對騙取保障行為的懲罰等，從而劃分中央與地方、各種專門機構(gòu)之間的權(quán)責，既能使政策法令更具可操作性，還可以避免各部門之間出現(xiàn)互相推諉等現(xiàn)象，以達到權(quán)責分明、各負其責、措施有力、提高效率、落實得當?shù)哪康�，使住房保障的運作制度化和規(guī)范化。
三、建立和完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系
�。ㄒ唬┙⒏采w全體城鎮(zhèn)居民的住房保障體系
1．合理界定城鎮(zhèn)中低收入家庭，對違規(guī)住房進行全面清理整頓。
�。�1）住房保障對象的確定。家庭是確定住房保障對象的基本單位。社會住房保障的對象，從狹義上講，是最低生活保障制度保障的對象；從廣義上講，它應(yīng)包括所有無法從市場獲得住房的中低收入家庭，既包括具有城鎮(zhèn)戶口的“城鎮(zhèn)居民”，也包括城鎮(zhèn)中大量流動的非戶籍人群�，F(xiàn)在，不少城市都在逐步擴大住房保障對象的范圍，即逐步由戶籍最低收入家庭擴大到中低收入家庭。然而，對于非戶籍的外來流動人口都沒有涉及。解決好中低收入人群，包括外來人口低收入人群的安居問題，對社會的健康和諧和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因此，政府所制定的住房保障政策不應(yīng)以戶籍為界限，而應(yīng)積極主動地制定長遠規(guī)劃和有效措施解決中低收入人群的住房問題。在具體的政策實施時，應(yīng)當將住房保障的對象擴大為城鎮(zhèn)所有的中、低收入家庭。
�。�2）住房保障標準的設(shè)立。在完善住房保障體系時，應(yīng)結(jié)合當?shù)氐纳鐣徒?jīng)濟發(fā)展狀況，動態(tài)地解決好住房保障的標準劃分問題。在住房保障的收入線劃分上，應(yīng)采用三條標準線進行控制。這三條線分別是：城鎮(zhèn)最低收入保障標準線；城鎮(zhèn)最低工資標準線；城鎮(zhèn)人均收入標準線。之所以利用這三條線進行控制，是因為城鎮(zhèn)最低收入保障標準線是當?shù)刈畹途用裆顦藴示�（即維護生存需要的保證），這條線正好可以將戶籍以及非戶籍的最低收入人群劃分出來。城鎮(zhèn)最低工資標準線是城市供職人員低收入家庭的收入標準線，可以區(qū)分低收入與最低收入家庭。城鎮(zhèn)人均收入標準線可以劃分出中低收入家庭的范圍。目前，由于缺乏客觀有效的低收入核定標準，工作上程序模糊、監(jiān)控不嚴、違規(guī)交易等，使廉租房住進了高收入者，很多經(jīng)濟適用住房落入了并不缺房而只著眼于升值賺錢的“房蟲”手里。這不但違背了住房保障政策的初衷，給國家造成了經(jīng)濟損失，同時也制造了“黑色市場”，使違規(guī)投機者搶占了真正低收入者的住房資源。因此，政府當務(wù)之急是要完善管理監(jiān)督機制，合理界定城鎮(zhèn)低收入人群，對違規(guī)住房進行全面的清理整頓。而要解決這個問題，各地政府可根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)居民的實際收入水平，制定租購的標準。這個標準不僅要考慮租購者家庭年收入的多少，還要結(jié)合基層社區(qū)組織，對其日常生活進行摸底調(diào)查來綜合評定，并實行動態(tài)管理（每年審核一次），在新聞媒體、所在單位、社區(qū)進行公示，以提高政府保障用房分配的透明度。對不符合廉租住房保障條件的，應(yīng)當取消其資格，停發(fā)租賃住房補貼，收回廉租住房。同時，應(yīng)建立經(jīng)濟適用住房退小換大機制，退出的小戶型再用于解決最低收入家庭的住房問題，以此避免多頭占房和分配不公的現(xiàn)象。
2．增加廉租房源，嚴格控制經(jīng)濟適用住房戶型標準。近年來，不少城市進行大規(guī)模的城市建設(shè)和舊城改造，使大批平房和小戶型舊樓房被列入拆遷范圍內(nèi)，城區(qū)內(nèi)低價可供出租的房源逐年減少；采用貨幣化補償又造成了部分低收入被拆遷戶無力購買商品房，只有在市場中租房而居。低價住房需求急劇增加造成了廉租房的有效房源不足。一些大城市的住房租賃市場價格偏高，很多城鎮(zhèn)最低收入者獲得了廉租房配租資格后，經(jīng)常找不到房子或無力租住，而政府也沒有足夠的財力新建足夠的廉租住房供廉租家庭使用，這已成為政府廉租住房政策遭遇的最大瓶頸。盡管國家出臺有關(guān)政策規(guī)定，要求各地每年應(yīng)按照該城市建設(shè)商品住宅的一定比例來建設(shè)經(jīng)濟適用住房和廉租住房，但由于一些地方政府對住房保障政策貫徹執(zhí)行不力，還有一些房地產(chǎn)開發(fā)商打著建設(shè)經(jīng)濟適用住房的幌子開發(fā)豪宅，致使經(jīng)濟適用住房和廉租住房的開發(fā)量大打折扣，其戶型面積越來越大，建設(shè)標準越來越高，偏離了中低收入家庭的真實需求，也加重了政府的負擔。因此，要想方設(shè)法增加廉租住房房源，嚴格控制經(jīng)濟適用住房戶型標準。對于行政事業(yè)單位的閑置房、房改騰退房和直管公房清退房等都應(yīng)納入今后的廉租住房供應(yīng)體系。同時，政府還可以出資向社會收購配套設(shè)施比較齊全、交通較為便捷、價格適中、小戶型為主的二手住房和普通商品住房用來補充實物配租的廉租住房房源，以擴大廉租住房的供應(yīng)量，縮短廉租住房的供應(yīng)周期。為了使經(jīng)濟適用住房真正體現(xiàn)經(jīng)濟、適用，政府在審批開發(fā)建設(shè)經(jīng)濟適用住房時，必須嚴格按照《經(jīng)濟適用住房管理辦法》的規(guī)定，中套戶型面積控制在80平方米左右，小套戶型面積控制在60平方米左右。
3．建立和完善中低收入者住房供應(yīng)體系。對于中低收入者來說，保障他們的居住要求，政府責無旁貸。應(yīng)該建立一個面向城鎮(zhèn)中低收入者的完善的住房供應(yīng)體系，這個供應(yīng)體系包括：可售的經(jīng)濟適用住房；可租賃的經(jīng)濟適用住房（即供應(yīng)低于市場租金的可租賃的經(jīng)濟適用住房，既買不起經(jīng)濟適用住房，也不符合廉租住房政策的城鎮(zhèn)居民家庭可以租賃住房）；直管公房（充分利用現(xiàn)有直管公房資源，使直管公房作為廉租房的有效補充）；進城務(wù)工人員、流動人員家庭的租賃住房（建立務(wù)工人員、流動人員居住區(qū)，租金標準應(yīng)低于市場租金）；覆蓋城鎮(zhèn)最低收入家庭的廉租住房。要將經(jīng)濟適用住房與廉租住房、中低價商品房、二手房的買賣與房屋租售結(jié)合起來，并配合相關(guān)的稅費優(yōu)惠、金融貸款制度來形成一個完整的、低成本、高效率的社會住房供應(yīng)體系。
�。ǘ┏浞诌\用市場和經(jīng)濟手段，實施住房保障體系
在推動住房建設(shè)、實施住房保障體系中，政府可通過行政手段和運用金融財稅等經(jīng)濟手段進行調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮各市場主體的作用來實現(xiàn)。一是可明確規(guī)定各房產(chǎn)開發(fā)項目由政府給予一定的低息或免息貸款和一定的稅費優(yōu)惠，承建一定比例的廉租房，建成后交由政府管理，按照政府核定的租金標準，租給低收入家庭居住。二是政府可以考慮在出讓某商住地塊時，規(guī)定中標的開發(fā)商提供相應(yīng)面積的住房作為廉租住房來沖抵土地出讓金，或由開發(fā)商提供其他地塊上空置的中小套戶型商品房作為廉租住房來沖抵土地出讓金。三是加大對房地產(chǎn)開發(fā)商的支持力度。通過采取一系列的優(yōu)惠政策，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商出租低價商品住房（包括房地產(chǎn)開發(fā)商投資購買的低價商品住房），其開發(fā)期間申請的建設(shè)貸款（出租住房部分）可轉(zhuǎn)為流動資金貸款，適當延長貸款期限，也可以建設(shè)項目作抵押向銀行申請開發(fā)貸款，以加大對從事租賃業(yè)務(wù)的房地產(chǎn)開發(fā)商的金融支持力度。[4]四是可以將政府建設(shè)廉租住房的資金貸給開發(fā)商建造廉租住房，并由其負責按規(guī)定經(jīng)營。在經(jīng)濟適用住房建設(shè)中，可以將政府劃撥用地與市場地價差額轉(zhuǎn)為政府免息貸款，在開發(fā)商賣房時，將貸款轉(zhuǎn)移到符合條件的經(jīng)濟適用住房購買者身上，買房者在出售房屋時，須償還貸款。這樣既可以使建設(shè)經(jīng)濟適用住房的地價優(yōu)惠量化，增加公共投資效益，又可以使申請者理性購房，減少申請人數(shù)量，還可以使經(jīng)濟適用住房與商品房價格并軌，有利于建立一體化的房地產(chǎn)市場。
�。ㄈ⿺U大住房公積金參與面，充分發(fā)揮住房公積金的住房互助功能
為推動住房制度改革和建立住房保障體系，國務(wù)院于1999年頒布實施《住房公積金管理條例》。建立住房公積金制度的初衷是通過長期、穩(wěn)定住房儲蓄的建立和積累，發(fā)揮資金互助功能，解決廣大中低收入職工的住房問題。[5]然而，由于地方政府執(zhí)行力度不夠，政策措施不配套，住房公積金的覆蓋面狹窄，加上目前大量下崗職工、外資企業(yè)、私營企業(yè)雇員等中低收入職工，由于就業(yè)狀況而未建立或雖已建立住房公積金制度卻也不繳存住房公積金，這部分職工缺少應(yīng)有的住房消費資金積累，同時也失去了申請住房公積金貸款的基本條件，這就使得最需要政策支持的人群反而處于政策覆蓋面之外。[6]同時，由于住房公積金實行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金不能相互調(diào)用，這就導(dǎo)致了有的地區(qū)有資金貸不出去，有的地區(qū)貸得出去卻沒有資金的局面，從而使住房公積金制度的政策優(yōu)越性和互助性特點未得到充分體現(xiàn)，削弱了其積極作用。因此，要加大《住房公積金管理條例》的宣傳力度和執(zhí)法力度，擴大住房公積金的參與面，強制廣大城鎮(zhèn)職工、進城務(wù)工人員參與住房公積金的繳存，使中低收入職工享受到政策的優(yōu)惠。建立政策性住房金融機構(gòu)，實現(xiàn)住房公積金在全國范圍的調(diào)配使用，充分發(fā)揮住房公積金的互助功能。
�。ㄋ模┒嗲阑I措住房保障資金
住房保障資金應(yīng)以公共財政為主，多渠道籌集資金。一是政府財政撥款。本著“取之于民、用之于民”的原則，由政府財政納入財政年度預(yù)算，安排一定資金專項用于經(jīng)濟適用住房、廉租住房建設(shè)和廉租住房租金補貼，解決低收入家庭住房困難。二是政策性資金的增值收益安排款。“取之于房、用之于房”，住房公積金、其他住房基金的部分增值收益以及直管公房出售后的部分凈歸集資金，用于廉租住房的建設(shè)；直管公房租金收入實行“以房養(yǎng)房”用于公房維修保養(yǎng)，以保障提供廉租住房房源。三是銀行貸款。鼓勵銀行支持經(jīng)濟適用住房建設(shè)的資金貸款和個人住房貸款。四是土地出讓金解決款。政府在出讓工商業(yè)用地收益的土地出讓金中，適當安排一定比例，用于解決經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)資金。五是社會捐贈款。可從社會福利獎券募集中，適當提取一定比例，也可以通過接受社會捐贈和企業(yè)“回報社會”等其它渠道來籌集資金，專項用于住房保障需要。對于籌集到的住房保障資金和歸集的住房公積金、住房基金，筆者建議成立專門的政策性住房金融機構(gòu)進行統(tǒng)籌管理、運作。一方面根據(jù)經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)計劃，合理安排資金，加大對從事經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商的金融支持力度，建設(shè)平價住房，保證需求，抑制房價的過快增長，另一方面可以實現(xiàn)住房公積金在全國范圍的調(diào)配使用，更好地發(fā)揮住房公積金的互助作用，對中低收入家庭購房可以給予利息優(yōu)惠、購房貸款貼息，緩解中低收入家庭的困難。
住房是百姓安身立命之所。以人為本、關(guān)注民生已成為構(gòu)建社會主義和諧社會的主旋律。建立完善的社會住房保障體系，解決好中低收入家庭的住房問題，涉及到政府和社會各個方面。只有堅持以政府為主導(dǎo)，把各方面的力量協(xié)調(diào)起來，一步步地努力，那么在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的進程中，廣大群眾不僅能實現(xiàn)“居者有其屋”的基本要求，還能實現(xiàn)“居者優(yōu)其屋”的愿望。
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