筆者大膽提出自己的想法--以設(shè)立國有資產(chǎn)信托體系為基礎(chǔ)，重新梳理國家與國有獨資企業(yè)之間的法律關(guān)系，并通過成文法的形式，確定國資委為國有資產(chǎn)信托法律關(guān)系中"信托財產(chǎn)增值收益受益人"主體之一的定位，從而確認國資委對國有獨資企業(yè)上繳利潤的合法收益權(quán)

　　加入WTO后，中國面臨的最大挑戰(zhàn)，其本質(zhì)應(yīng)為經(jīng)濟布局的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及企業(yè)競爭力的提升問題。隨著對商品經(jīng)濟認識的不斷深入，政府多次改革國有企業(yè)，不斷創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)管機制，以求提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)，使之與市場經(jīng)濟體制相融合。

　　實際上，大多數(shù)投資者更為看重的是，政府所出臺的政策措施是否穩(wěn)定透明，資本（資金）所處的市場環(huán)境是否規(guī)范有序，以及企業(yè)（公司）內(nèi)部是否擁有科學合理的機制以保障所有者權(quán)益。這些要素對我國現(xiàn)行體制和機制而言，恰恰是國資改革行至今日亟待解決的問題，也是國資委合理實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管運營權(quán)能之難點所在。

　　國資委若要合理實現(xiàn)其監(jiān)管權(quán)能，必須立足于經(jīng)濟法律關(guān)系的層面和深度，對國資監(jiān)管體制改革的各項舉措實行再深化、再完善、再創(chuàng)新。筆者試將實現(xiàn)上述目標的具體操作總結(jié)為以下四個方面。

　　從"組建國有獨資企業(yè)董事會"到"以委托關(guān)系確立國資委的股東會法定權(quán)能"

　　在傳統(tǒng)的國有企業(yè)內(nèi)部，由于所有者代表嚴重缺位，屢屢出現(xiàn)為追求內(nèi)部人利益最大化而損害所有者權(quán)益的行為。即便企業(yè)效益較好，也并非因為遵循經(jīng)濟規(guī)律或市場法則，而是源于"一把手"經(jīng)濟這種非正常因素。

　　然而，面對這種普遍情況，國資委卻陷入兩難的境地：一方面，作為國有資產(chǎn)出資人代表當然不能對此坐視不管；另一方面，又苦于"政企分開"原則及"特殊政府機構(gòu)"身份的限制，無法對企業(yè)的經(jīng)營直接進行管理或調(diào)整。

　　國資委要解決矛盾、擺脫困境，必須完善國有獨資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。具體而言就是，國資委依《公司法》等有關(guān)法律，組建國有獨資企業(yè)董事會，并確定董事會構(gòu)成和運作的基本原則；選派董事進入董事會，代表國資委行使參與重大決策、選擇經(jīng)營管理者等股東法定權(quán)利。組建國有獨資企業(yè)董事會，不僅是推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的迫切需要，也是為合理實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)能，而將出資人代表的部分具體職權(quán)，讓渡給其他權(quán)能行使主體（董事會），以確保國資委自身定性與站位（股東會）準確的途徑之一。

　　實際操作中，應(yīng)首先確立國資委履行出資人代表職責的實質(zhì)是行使公司治理中股東會的法定權(quán)能，這是確保國資委在公司治理層面上定性清楚、站位準確的前提條件。其次，應(yīng)充分利用《公司法》中規(guī)定的股東及股東會在公司章程的制定和修改等方面的權(quán)利，以制定或修改公司章程的法定方式，明確國資委與董事之間為法律上的委托代理關(guān)系（國資委放棄直接管理權(quán)，采取選派董事并與之簽訂合同或契約的方式，委托其代表自己行使出資人代表的部分職權(quán)）。同時，在公司章程中確定董事會構(gòu)成和運作的基本原則，以及國資委和董事（委托人與代理人）雙方各自的權(quán)利、義務(wù)、責任，并使之相統(tǒng)一。

　　"建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度"深化為"以信托關(guān)系確認國資委的合法收益權(quán)"

　　依據(jù)《公司法》，公司股東依法享有資產(chǎn)收益權(quán)利，且"依照出資比例分取紅利"。由此可見，股東因出資而享有收益權(quán)，是毋庸置疑的。難點在于，國資委要實現(xiàn)國有獨資企業(yè)利潤及國有股權(quán)紅利的收益權(quán)，應(yīng)該采取哪種方式才更合理合法？

　　筆者看來，最為合適的形式莫過于"以全國人大特別立法或由國務(wù)院頒布專門法規(guī)的形式，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，明確國資委作為國有股權(quán)總股東代表，分取股權(quán)紅利的合理性。同時，以信托關(guān)系為基礎(chǔ)，確認國資委作為國有資產(chǎn)出資人代表，對國有獨資企業(yè)利潤的合法收益權(quán)"。

　　就此，筆者大膽提出自己的想法--以設(shè)立國有資產(chǎn)信托體系為基礎(chǔ)，重新梳理國家與國有獨資企業(yè)之間的法律關(guān)系，并通過成文法的形式，確定國資委為國有資產(chǎn)信托法律關(guān)系中"信托財產(chǎn)增值收益受益人"主體之一的定位，從而確認國資委對國有獨資企業(yè)上繳利潤的合法收益權(quán)。

　　本文所稱國有資產(chǎn)信托，是指國家作為所有者，以訂立信托合同的方式，將其所擁有的國有資產(chǎn)委托給國有獨資企業(yè)經(jīng)營管理；國有獨資企業(yè)受讓此國有資產(chǎn)，并允諾按所有者意愿，為所有者指定受益人的利益，以自己的名義對資產(chǎn)進行管理、經(jīng)營、運作、處分的行為�？梢�，國有資產(chǎn)信托成立的前提，是信托行為及其法律關(guān)系的存在。因此，在國有資產(chǎn)信托法律關(guān)系中，國家的身份由所有者變?yōu)槲�托人（信托方），國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樾磐胸敭a(chǎn)；與之相對應(yīng)，國有獨資企業(yè)的身份由經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)槭芡腥�，并由此取得國有資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權(quán)。

　　國有資產(chǎn)信托合同中，委托人（國家）須明示以下內(nèi)容：1.設(shè)立國有資產(chǎn)信托的目的，在于使國有資產(chǎn)管理和運用達到效益最大化的目標。2.全國人大作為國家所有者的主體代表（因其"代議機構(gòu)"之特性，無法有效行使委托人的具體權(quán)能），授權(quán)國務(wù)院代其行使委托人對受托人（是否忠實履行信托合同各項規(guī)定）的監(jiān)管權(quán)能。3.國有獨資企業(yè)因管理和運用國有資產(chǎn)所獲取的利潤（信托財產(chǎn)增值收益），應(yīng)按一定比例（由信托合同訂立雙方事先約定）預(yù)先提留，交付財政部、國資委和社�；�金即三個法定的信托財產(chǎn)增值收益受益人。4.財政部所收國有資產(chǎn)收益資本金，編入政府公共預(yù)算，只限用于社會公共事務(wù)支出；社�；�金所收國有資產(chǎn)收益資本金，編入社會保障預(yù)算，只限用于社會保障事業(yè)及福利事業(yè)支出；國資委所收國有資產(chǎn)收益資本金，編入國有資本經(jīng)營預(yù)算，限用于國企改制重組成本、補充企業(yè)資本金、發(fā)放國資委選派進入公司（企業(yè)）內(nèi)部的董事與監(jiān)事之酬勞、企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新及國資監(jiān)管制度創(chuàng)新之科研費用、合理有效運營國有資本的必要成本或投資等支出。5.國有資產(chǎn)收益在依法繳稅和交付指定的受益人之后，剩余部分可作為國有獨資企業(yè)對國有資產(chǎn)管理和運用的傭金（信托報酬），由企業(yè)自行留用及支配。6.信托合同履行期滿后，國有資產(chǎn)（信托財產(chǎn)）的所有權(quán)歸屬于國家即信托財產(chǎn)最終所有權(quán)受益人，國家依具體情況判斷并決定是否與國有獨資企業(yè)繼續(xù)簽訂新的國有資產(chǎn)信托合同。

　   從"創(chuàng)建持股型資產(chǎn)經(jīng)營公司" 深化為"以授權(quán)關(guān)系明確國資委調(diào)整經(jīng)濟布局的權(quán)能"

　　在國資委代表國家所履行的出資人職責中，還有一項極為重要的權(quán)能，即"從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)"�，F(xiàn)階段，已經(jīng)明確了"從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)"，就是要創(chuàng)建并完善國有資本"有進有退、合理流動"的機制這一問題。

　　1.國有經(jīng)濟"進""退"方向及其法律要因。

　　要確定國有經(jīng)濟"進"往何處、"退" 往何處，必須先對國有資產(chǎn)進行分類，將國有資產(chǎn)區(qū)分為以下兩種類型--"為實現(xiàn)公共利益而存在的不可交易的物"和"在經(jīng)濟活動或商業(yè)活動使用中的可以交易的物"。對前一類財產(chǎn)，國資委只是以政府特設(shè)機構(gòu)的身份，履行監(jiān)督管理的職責；而對于后一種類型的財產(chǎn)，國資委作為政府以行政授權(quán)方式予以確認的國有資產(chǎn)出資人代表，理應(yīng)享有各種民事法律規(guī)定的屬于所有者的各項權(quán)利，并行使與所有者權(quán)利相對應(yīng)的職能。

　　通過上述法理解析可知，國有經(jīng)濟（國有資本）"必進"的行業(yè)領(lǐng)域有：涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，重要資源行業(yè)。此外，還有一些領(lǐng)域，雖不屬于前面所說"為實現(xiàn)公共利益而存在的不可交易的物"，但因其具有重要的戰(zhàn)略意義或某種特殊的價值，也應(yīng)歸于"必進"的范圍之內(nèi)。具體而言，主要為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，具有明顯支柱性、優(yōu)勢性或骨干性的國有獨資企業(yè)中的國有資產(chǎn)，以及國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司中的國有股權(quán)。

　　與"必進"相對，國有經(jīng)濟（國有資本）"必退"的行業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)為市場機制已經(jīng)完全成熟并能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用的行業(yè)，以及國有經(jīng)濟在資產(chǎn)總量、技術(shù)優(yōu)勢、靈活程度等方面已經(jīng)明顯不具競爭力的行業(yè)。對于此類行業(yè)中的企業(yè)，國資委應(yīng)依照《公司法》，將其改建或改組為完全意義上的公司。國資委所持有的公司國有股份或出資權(quán)利，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)評估的結(jié)果，依法定程序，轉(zhuǎn)讓給自然人或國有企業(yè)以外的其他法人，從而達到資金回收，吸收多方主體投資，實現(xiàn)股權(quán)多元化的目的。然而，這樣做并不意味國家所有者完全放棄監(jiān)控權(quán)，具體實踐中，可借鑒英國"黃金股"的經(jīng)驗，以法律形式賦予國資委在這類企業(yè)重大事宜方面擁有"一票否決"權(quán)力。

　　至于那些既不在"必進"之列，也非"必退"之類的行業(yè)或企業(yè)，國有經(jīng)濟進退之抉擇，應(yīng)完全順應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律或市場法則，以實現(xiàn)股東權(quán)益最大化原則作為判斷標準和最終目的。

　　2.創(chuàng)建持股型國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，實現(xiàn)國有資本合理流動。

　　國資委陷入尷尬處境原因之一，就是身為特殊政府機構(gòu)，存在"行政上被授權(quán)"和"所授權(quán)能需按市場經(jīng)濟原則實施行使"的矛盾。公司治理結(jié)構(gòu)方面，國資委可以通過"組建董事會，并向其讓渡出資人代表部分職權(quán)"的方法，來擺脫自身的尷尬境地。那么，市場機制前提下，國資委顯然不能直接充當資產(chǎn)運營實施主體的角色。同組建董事會的道理一樣，國資委應(yīng)將國有資產(chǎn)管理運營的部分職權(quán)（具體實施權(quán)能），讓渡給其他權(quán)能行使主體（國有資產(chǎn)經(jīng)營公司）。

　　那么，國資委采取哪種方式創(chuàng)建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司才最為合理。

　　簡要地說，國資委應(yīng)依"先投資，后授權(quán)"的次序，完成持股型國有資產(chǎn)經(jīng)營公司創(chuàng)建和運行的"兩步走"。1．國資委取得國有資產(chǎn)合法收益權(quán)之后，在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中，劃撥一定數(shù)額的資金，作為股東出資的資本金，以法人主體投資的形式，創(chuàng)建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。國資委因出資而成為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的股東，并享有《公司法》規(guī)定的股東（所有者）權(quán)益。2．依資產(chǎn)管理（或處分）目標的不同，從"不退求進"和"可進可退"兩類行業(yè)（或企業(yè)）中選擇適合的資產(chǎn)，以所有者權(quán)能行使主體的身份，將其管理和運營上述企業(yè)國有資產(chǎn)的具體實施權(quán)能，授予給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來行使；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司經(jīng)國資委授權(quán)，成為國資委在國有企業(yè)（或公司）中持有的出資權(quán)利或股權(quán)的全權(quán)代表，以自己的名義對上述資產(chǎn)實施管理運營的職能，并由自己對外承擔其行為活動可能帶來的法律責任。

　　由此，國資委通過授權(quán)法律關(guān)系，將其"國有資產(chǎn)管理運營的具體實施權(quán)能"合理讓渡給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。授權(quán)是權(quán)力下放的過程，其難點是既要給予被授權(quán)方充分的空間，以發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性，又需要用一種合理的形式，實現(xiàn)對被授權(quán)方行為的有效監(jiān)管，以規(guī)避因代理成本而出現(xiàn)所有者利益受損的情況。

　　從"構(gòu)建特殊型資產(chǎn)經(jīng)營公司"深化為"以托管關(guān)系確定國資委優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的權(quán)能"

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要是指推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化、高級化發(fā)展，并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源供給結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)等關(guān)聯(lián)要素相適應(yīng)。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)效應(yīng)功能，保持和提高經(jīng)濟增長率。

　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化不是某一企業(yè)或某一行業(yè)可以為之的事情，需要由政府出面，通過有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相關(guān)因素，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與再配置。從現(xiàn)實情況來看，我國國有資本分布幾乎遍及所有工業(yè)門類，國有經(jīng)濟占國民經(jīng)濟比重居高不下，因此，國有經(jīng)濟中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，直接影響產(chǎn)業(yè)整體結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)合理，以及經(jīng)濟持續(xù)快速增長的最終目標。國資委作為國有資產(chǎn)出資人代表，自然要責無旁貸地挑起"優(yōu)化國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)"這個重擔。筆者認為，國資委要實現(xiàn)國有經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就必須提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的聚合質(zhì)量，具體表現(xiàn)在三個方面：

　　1.對于"必進"行業(yè)領(lǐng)域中關(guān)系國家安全以及國民經(jīng)濟命脈和市場機制不能或尚不能完全發(fā)揮作用、國有經(jīng)濟必須積極參與以保證經(jīng)濟社會發(fā)展需要這兩種特殊企業(yè)，不能以普通的資產(chǎn)收益最大化作為標準，而應(yīng)以"必保"國家控制壟斷性資源和實現(xiàn)公眾職能與社會利益為監(jiān)管目標。

　　2.對于"必退"行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)，以合理、有序退出為監(jiān)管目標。

　　3.對于"可進可退"和"不退求進"兩種行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢企業(yè)，以全力支持其"做強做大、做精做活"為監(jiān)管目標。

　　雖說優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)以政府為主導(dǎo)，但具體到企業(yè)層面，國資委仍舊不適合作為具體實施主體。操作中，對不同類型的企業(yè)，國資委應(yīng)基于政府的高度，從整個國民經(jīng)濟大局出發(fā)，分別確定其各自強化或調(diào)整的方向與目標。同時，以托管關(guān)系為基礎(chǔ)，將其對企業(yè)監(jiān)管的部分具體實施職能合理讓渡給其他權(quán)能行使主體。具體操作考慮如下：

　　1.對"必進必保"中掌握壟斷性資源和實現(xiàn)社會職能與利益這兩類企業(yè)，應(yīng)從國家借助這些企業(yè)要實現(xiàn)的終極目標出發(fā)，通過構(gòu)建不同的資產(chǎn)經(jīng)營公司，對其進行不同類型的專業(yè)化托管。這種托管的目的不是追求資產(chǎn)收益的最大化，而是實現(xiàn)政府投資成本的有效性，即國家對壟斷性資源的完全掌控能力，以及對公眾職能與社會利益的擔負義務(wù)。因此，在這種情況下，承擔托管責任的資產(chǎn)經(jīng)營公司，國資委對其資格標準的確定與審核，以及托管過程中指導(dǎo)監(jiān)督的尺度與要求也應(yīng)極為嚴格。

　　2.對"必退"行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)，根據(jù)其具體情況不同，借助輔業(yè)托管、債務(wù)托管、不良資產(chǎn)托管、人員托管等多種企業(yè)托管方式，以最大限度保全國有資產(chǎn)不流失為前提，實現(xiàn)國有資本合理、有序退出。

　　上述兩種情況，因其對國家整體經(jīng)濟的影響和特殊戰(zhàn)略意義，適宜從中央現(xiàn)有企業(yè)內(nèi)部挑選合適的企業(yè)集團（或其一級子公司），并對其進行必要的重構(gòu)。同時，還需簽訂托管合同，以契約的法定形式明確雙方關(guān)系、托管目標、利益分配方式及獎懲形式等，以求合理實現(xiàn)國資委監(jiān)管權(quán)能，提高產(chǎn)業(yè)聚合質(zhì)量，達成國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的最終目標。

　　3.對于"可進可退"和"不退求進"中的優(yōu)勢企業(yè)，因今年剛剛開始實行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，在國有資本經(jīng)營預(yù)算之外，亦可考慮構(gòu)建專業(yè)型資產(chǎn)經(jīng)營公司，以"股權(quán)托管型"資產(chǎn)經(jīng)營之名，行"授權(quán)持股型"資產(chǎn)經(jīng)營之實。

　　最后，在國資委與三種類型資產(chǎn)經(jīng)營公司（特殊目的型、企業(yè)改組型、專業(yè)股權(quán)經(jīng)營型）的托管關(guān)系中，應(yīng)以合同或契約的形式，賦予國資委（委托者）擁有對委托事項（托管合同中的各項規(guī)定）進行監(jiān)督，對認為超出托管契約的行為進行質(zhì)詢，發(fā)現(xiàn)確實存在損害委托者利益的托管行為時中止或解除托管契約等權(quán)利。這種安排不是給予國資委某種行政特權(quán)，是源于此托管對象并非一般法人財產(chǎn)而是關(guān)系國家和全民利益的國有資產(chǎn)，而采取的必要性防范與保障措施。

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