房地產(chǎn)-地方政府的土地財政高依賴性情況分析_研究報告

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近年來，一些地方政府財政收入過度依賴土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)的土地財政現(xiàn)象受到社會廣泛關(guān)注，其派生出的暴力拆遷、房價飆漲等一系列社會問題更是不容忽視。黨中央、國務(wù)院對此問題高度重視，收緊"地根"、調(diào)控樓市等措施重拳頻出。最近，隨著北京從2月17日起正式實(shí)施"史上最嚴(yán)厲"房地產(chǎn)調(diào)控措施，以及各地緊鑼密鼓出臺樓市限購令，全國范圍的新一輪房地產(chǎn)調(diào)控序幕已經(jīng)拉開。面對調(diào)控高壓線，那些深陷土地財政困局的地方政府壓力不可謂不大。但是，一些地方政府為了拿到寶貴的土地資源，繼續(xù)拓展土地財政的財源，可謂絞盡腦汁：申辦各類"盛會"；以新農(nóng)村建設(shè)為名逼農(nóng)民上樓；保障房建設(shè)；舊城改造；整理土地……諸多花招，都有可能使樓市調(diào)控的威力大打折扣。

　　"拿地"沖動有多少借口

　　新春之際，江蘇北部某縣城的新城區(qū)，寬闊的大馬路邊幾乎到處可見各個房地產(chǎn)項(xiàng)目的廣告，營造出火熱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍。這些廣告牌背后，是高聳林立的新建樓盤和剛剛平整的新地塊。而在離縣城幾公里外的農(nóng)村，成片的舊民居被推倒，統(tǒng)一的農(nóng)民集中居住區(qū)正在興建之中。

　　這樣的場景并非孤例。根據(jù)半月談記者數(shù)月來的調(diào)查，在江西、安徽、江蘇等省的一些相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過新建城區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)"圈地"的做法可稱普遍。一位不愿透露姓名的地方政府官員告訴半月談記者，新城建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，雖然從根本上講也是為了地方發(fā)展，但如果從財政角度來看，由于不少地方仍然處于"吃飯財政"狀態(tài)，要想滿足各個領(lǐng)域不斷增長的資金需求，最好的方法還是賣地，那么造新城、搞新農(nóng)村建設(shè)的首要目的就成了置換城鄉(xiāng)用地指標(biāo)、"拿地"。

　　半月談記者注意到，在一些地級市、縣級市和縣城，短短幾年里鋪出的新城區(qū)攤子，甚至比幾百年發(fā)展下來的老城區(qū)還大，與此同時展開的，是規(guī)模龐大的征地拆遷。而一些地方在新農(nóng)村建設(shè)過程當(dāng)中，有意無意地誤讀和利用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，其做法是大量拆退農(nóng)村宅基地，同時興建標(biāo)準(zhǔn)不一的農(nóng)村集中居住區(qū)，而"節(jié)余"出來的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地則通過一系列操作，最終作為建設(shè)用地指標(biāo)高價置換到城市。被拆去舊居的農(nóng)民，則"被上樓"，不僅加大了農(nóng)民生活成本，還嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地權(quán)益。

　　在一些大城市，舊城改造、土地整理、舉辦各類盛會則有"異曲同工"之妙。在眾多城市，舊城改造往往以大規(guī)模拆遷方式運(yùn)作，遷走居民后，地方政府順利從中拿地，以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓，最終獲取巨額土地出讓金。而舉辦盛會，不僅能夠"擦亮"城市形象、提升土地價值，更能以堂而皇之的名義直接拿地用于盛會。盛會結(jié)束后，拿到的土地當(dāng)然就可以用于房地產(chǎn)開發(fā)，政府的土地財政由此又多了一筆收入。

　　地方政府的土地財政高依賴性短時間內(nèi)難以改變

　　根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2010年全國土地出讓金收入總額高達(dá)2.7萬億元，同比增加70.4%，占地方財政收入的比重達(dá)66.5%，創(chuàng)下自2004年土地市場實(shí)行"招拍掛"制度以來的新高，如果再加上土地相關(guān)的稅收，毫無疑問國有土地出讓所產(chǎn)生的相關(guān)收入是地方政府財政最主要的收入來源。

　　半月談記者在采訪中了解到，在國家收緊了土地"閘門"的背景下，地方發(fā)展壓力較以往更大。在這種情況下，許多地方并不是思政府服務(wù)轉(zhuǎn)型、謀科學(xué)發(fā)展新路，而是千方百計延續(xù)以前的老路，借各種名義擴(kuò)大土地儲備、"預(yù)留發(fā)展空間"，"新城建設(shè)"、"工業(yè)園區(qū)規(guī)劃"等種種花樣由此產(chǎn)生。

　　一些專家認(rèn)為，從目前來看，這樣的狀況短期內(nèi)是無法改變的，由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢、加上房地產(chǎn)市場持續(xù)增長的內(nèi)生動力依然不減，預(yù)計在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，土地出讓金在地方財政中的比重仍將維持在絕對高位。

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍說，地方政府一旦從經(jīng)營土地中嘗到甜頭，就會樂此不疲，但后果往往是土地和房價越來越貴，普通百姓非但難以享受到城市化帶來的好處，相反還要為水漲船高的房價付出更多代價。

　　專家認(rèn)為，在國家加大樓市調(diào)控的背景下，土地財政的負(fù)面作用顯而易見。盡管目前中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的決心很大，自2010年起調(diào)控政策也是一波接一波出臺，但許多地方政府卻態(tài)度消極。以議論多年的土地增值稅為例，該稅屬于地方稅種，地方政府對其擁有相對較大的自主選擇空間。如果地方政府能夠提高土地增值稅的預(yù)征比例，并加強(qiáng)清算程序，將可能加大房地產(chǎn)企業(yè)資金運(yùn)作成本，最終產(chǎn)生降低房價的顯著良性效果。但考慮到相關(guān)連鎖反應(yīng)，巨額土地出讓金有可能受到損失，許多地方政府都對土地增值稅的預(yù)征、清算持寬松態(tài)度。

　　改變土地財政高依賴性需多方著力

　　同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授孫施文認(rèn)為，土地財政造就了"征地-賣地-收稅收費(fèi)-抵押-再征地"的模式，其中地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。如不遏制這樣的趨勢，政府轉(zhuǎn)型、服務(wù)民生就可能落空。

　　專家認(rèn)為，首先要改革地方政府集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能。政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地的經(jīng)營，而經(jīng)營是市場主體的行為，具體到國有土地的經(jīng)營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。在財政增收的渴求下，對土地收益的無限制追逐必然傷害相關(guān)公共利益。

　　其次必須改革當(dāng)前的財稅體制。當(dāng)前財稅體制導(dǎo)致財權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下放，地級以下的地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不對等，土地出讓的"一本萬利"就成了解決這一矛盾的不二選擇。必須看到，土地財政收入確實(shí)解決了一些地方公共事業(yè)建設(shè)的資金來源問題，如果沒有可替代的財政來源，減少土地財政收入就意味著停止一部分公共事業(yè)的運(yùn)行。當(dāng)前需要平衡整體利益和局部利益，推進(jìn)財稅體制改革，使中央政府和地方政府在事權(quán)和財權(quán)的分配上更加合理，進(jìn)而減少地方政府對土地財政的依賴。

　　同時，一些地方政府熱衷于經(jīng)營土地，其目的還在做大GDP和謀取政績。要遏制土地財政，就必須在干部政績考核體系中弱化GDP比重，更多地考核社會建設(shè)等綜合指標(biāo)，這樣才能扭轉(zhuǎn)土地財政的不良政策取向。

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地方政府的土地財政高依賴性情況分析