煤電-2011年我國對煤電價格矛盾探討分析_研究報告

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2011-2015年電煤行業(yè)競爭格局與投資戰(zhàn)略研究咨詢

2010年煤價持續(xù)上漲，居高不下，部分地區(qū)的電煤供需偏緊，成為了影響當前能源和電力供應(yīng)的重大

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我國經(jīng)濟的企穩(wěn)回升并持續(xù)快速增長，拉動了包括煤炭在內(nèi)的能源需求，煤炭價格經(jīng)過短期回落后重拾上升趨勢，導(dǎo)致全國燃煤電廠面臨全面虧損，煤電價格矛盾再度引發(fā)社會各方面的關(guān)注。筆者愿再次與關(guān)心煤電價格的同志討論，共同尋求化解途徑。

一、煤炭價格市場化改革符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求及煤炭行業(yè)自身特點

對于煤電價格矛盾，比較普遍并有一定影響的觀點有二，一是認為煤炭屬于重要的生產(chǎn)資料，不應(yīng)放給市場由企業(yè)自主定價；一是認為上游煤炭價格放開與下游行業(yè)電力國家實行價格管制是有矛盾的，即所謂“市場煤”和“計劃電”。筆者認為，無論是煤炭價格市場化改革的實踐，還是微觀經(jīng)濟學(xué)市場理論都不支持上述觀點。

（一）煤炭價格市場化改革的歷史進程

我國煤炭價格從政府管制到最終實現(xiàn)由市場定價，大致經(jīng)歷了五個階段。

第一階段，1979年我國價格體系改革是以大幅提高糧食和煤炭價格為起點的。當年全國統(tǒng)配煤礦（煤炭部直屬企業(yè)）出廠價格每噸提高5.07元，提價幅度約30%；直至1984年，這一期間主要是通過提高價格水平彌補企業(yè)虧損。

第二階段，1985年隨著生產(chǎn)資料價格 “雙軌制”改革的實施，煤炭價格出現(xiàn)了政府定價、政府指導(dǎo)價和協(xié)議價并存的格局，并一直延續(xù)到1992年。

第三階段，1993年至1994年，國家分兩步放開了煤炭價格。先是放開了東北、華北地區(qū)和湖南省國有重點煤礦（原統(tǒng)配煤礦）煤炭出廠價格，以及洗精煤和電力、冶金行業(yè)用動力煤價格；爾后，全面放開了煤炭價格。

第四階段，1995年至2001年，為緩解煤、電企業(yè)價格糾紛，對發(fā)電用煤價格實行政府指導(dǎo)價。第五階段，2002年至今，取消發(fā)電用煤指導(dǎo)價格，煤炭價格完全由市場競爭形成。

（二）煤炭價格市場化改革成效顯著

主要表現(xiàn)在，一是極大地調(diào)動了投資者和生產(chǎn)者積極性，煤炭產(chǎn)能大幅提升、產(chǎn)量快速增長，迅速扭轉(zhuǎn)了煤炭長期供不應(yīng)求的局面。二是煤炭企業(yè)適應(yīng)市場競爭的能力逐步增強，企業(yè)管理水平和勞動生產(chǎn)率大幅提高。企業(yè)全員效率由1992年的1.3噸/工，提高到2010年的5.7噸/工，煤炭企業(yè)的原煤入洗率和商品率也有顯著提升。三是煤炭企業(yè)經(jīng)濟效益發(fā)生了根本性改變，扭轉(zhuǎn)了長期虧損的局面（1992年中央財政補貼國有重點煤礦約55億元），2010年1—11月份全行業(yè)實現(xiàn)利潤總額2930億元。

煤炭價格市場化改革之所以取得成功，主要是適應(yīng)了煤炭體制改革，符合行業(yè)的市場組織結(jié)構(gòu)理論。

行業(yè)組織結(jié)構(gòu)可劃分壟斷、寡頭壟斷、壟斷競爭和完全競爭四種組織結(jié)構(gòu)類型。只有存在自然壟斷的情況下，出于保護消費者利益的目的，政府必須管制價格。煤炭體制改革后，國有重點煤礦下放與原地方省、市、縣所屬煤礦以及私營個體煤礦（還有軍隊投資興辦的煤礦）形成了競爭型市場結(jié)構(gòu)，為放開煤炭價格構(gòu)建了體制基礎(chǔ)。煤炭產(chǎn)品重要性構(gòu)不成價格管制的理由（對于人類而言食品比煤炭更重要）。

同樣道理，政府是否需要對電力產(chǎn)品價格實施管制也是由其行業(yè)組織結(jié)構(gòu)決定的，與上游煤炭產(chǎn)品定價形式無關(guān)。并且，在充分競爭的市場條件下，價格是由供求關(guān)系決定的，是市場競爭的結(jié)果，企業(yè)只是價格的接受者。煤炭價格同樣是煤炭企業(yè)之間競爭的結(jié)果，不是煤炭企業(yè)與電力企業(yè)討價還價的產(chǎn)物（關(guān)于競爭的實質(zhì)下面還要進一步闡述）。

當然，煤炭價格市場化改革過程中由于相關(guān)措施沒有及時調(diào)整到位也出現(xiàn)了一些問題，主要是：（1）資源所有者與經(jīng)營使用者利益分配關(guān)系失衡，不僅造成國家財政稅收的大量流失，而且引發(fā)許多社會問題。（2）企業(yè)成本不完全，煤炭生產(chǎn)過程中造成的水土流失和環(huán)境污染等外部成本沒有完全內(nèi)部化。

二、煤、電價格矛盾的癥結(jié)所在

正確理解競爭的實質(zhì)有助于我們?nèi)嬲J識煤電之間的價格矛盾。經(jīng)濟學(xué)家阿爾欽指出，競爭是買者和買者之間、賣者和賣者之間的競爭。學(xué)者保羅.海恩更進一步明確解釋為：“與合作一樣，競爭在市場過程當中也是無處不在的。但是，賣方傾向于和賣方競爭，買方傾向于和買方競爭，而不是買方和賣方競爭”（《經(jīng)濟學(xué)的思維方式》）。聽起來有點晦澀。試舉兩個典型事例：一是古董或字畫等市場競拍就是買者（家）之間競爭，價高者得；一是廠商設(shè)備招標，賣者（家）之間的競爭，價低者得（同等質(zhì)量）。

電煤價格放開后，煤電企業(yè)之間齟齬不斷，大致經(jīng)歷了以下兩個不同階段，呈現(xiàn)出不同的特點和不同的解決辦法：

（一）1994年至2002年，電煤價格放開到電力體制改革之前，通過政府行政干預(yù)，協(xié)調(diào)煤電價格矛盾

如前所述，煤炭價格放開后產(chǎn)量迅速增長，出現(xiàn)了市場供大于求的局面，煤炭企業(yè)普遍虧損。一方面，為緩解企業(yè)虧損，煤炭行業(yè)協(xié)會代表企業(yè)要求提高價格；另一方面，電力企業(yè)（廠網(wǎng)一體化經(jīng)營）以政府管制價格為由不接受漲價，如漲價，政府要將成本增支通過提高銷售電價轉(zhuǎn)嫁用戶。由此，個別地區(qū)煤電爭端升級甚至出現(xiàn)停煤、停電現(xiàn)象，為維護正常的生產(chǎn)生活秩序，政府不得已對電煤價格采取了指導(dǎo)價格政策，規(guī)定煤炭價格的最高漲幅，同時，提高電價補償企業(yè)成本增支。結(jié)果事與愿違，不僅煤炭價格沒有到位，煤炭企業(yè)經(jīng)營效益沒有明顯改善，電網(wǎng)公司下屬的燃料公司卻成了“盈利”大戶。何以至此？市場競爭使然！在煤炭市場供過于求的情況下，企業(yè)競相降價以求多銷售，增加收入。

（二）2002年電力體制改革至今，政府通過建立機制協(xié)調(diào)煤電價格

這一期間，煤電價格矛盾與前期又有所不同，一是煤炭市場供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，由供過于求轉(zhuǎn)為供不應(yīng)求，由煤炭出口國轉(zhuǎn)為進口國。二是電力體制改革改變了單一購買者狀況，買方出現(xiàn)了競爭，市場競爭更加充分�？偨Y(jié)以往電煤價格協(xié)調(diào)經(jīng)驗，結(jié)合電力體制改革，2004年國家出臺了“煤電價格聯(lián)動”機制，目的是通過電力價格調(diào)整將煤炭等一次能源價格變化及時傳導(dǎo)到售電端，促使消費者依據(jù)售電價格變化，及時合理調(diào)整用電行為，進而達到優(yōu)化資源配置和促進結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。

需要特別說明的是，實施煤電價格聯(lián)動適當調(diào)整發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和電網(wǎng)企業(yè)銷售電價并不必然帶動煤炭價格的上漲（認為“煤電聯(lián)動”機制是輪番漲價的機制是一種誤讀）。前述有關(guān)競爭理論告訴我們，煤炭價格的漲落是市場供求關(guān)系變化的結(jié)果，不是某個煤炭企業(yè)能夠左右的，也就是說，電力和煤炭是兩個不同的市場，價格變化受各自市場供求決定，電力價格變化與煤炭價格沒有直接的因果關(guān)系。比如，近些年來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，社會勞動報酬有了較大幅度提高，2010年，城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入比2004年上漲了102%，而同期糧食價格僅上漲了43%，這還是政府為保證糧食安全和保護農(nóng)民種糧積極性不斷提高糧食價格的結(jié)果，否則，二者差距更大。工資（勞動力價格）收入增長比沒有拉動糧價同步上漲。反之亦然，多年來我國原材料購進價格和工業(yè)品出廠價格漲幅一直高于下游加工業(yè)產(chǎn)品價格漲幅，因為下游加工行業(yè)市場競爭激烈，企業(yè)只能通過加強管理提高技術(shù)消化漲價影響。其實，在電力價格實行管制情況下，電力價格隨燃料價格變化相應(yīng)調(diào)整并非我國所獨有。日本電力企業(yè)基本上實行發(fā)、供電一體化管理，電力價格仍實行政府管制，電力企業(yè)所用燃料幾乎都是從國際市場采購的，為此，日本政府建立了電力價格“燃料浮動”制度。這與我國“煤電聯(lián)動”機制不僅性質(zhì)上完全一致，甚至具體操作辦法也相差無幾，如燃料價格變化超過5%時相應(yīng)調(diào)整電力價格等。

那么，為什么還存在煤電價格矛盾呢？近年來，國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長增加了煤炭需求，與此同時，由于種種原因部分煤炭主產(chǎn)省出現(xiàn)了大量的民營資本退出煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域，關(guān)閉小窯煤的現(xiàn)象，影響了煤炭供給能力，進一步加劇了供求緊張的矛盾，推動煤炭價格上漲。另一方面，煤炭價格的高漲又往往與物價總水平的上漲相伴隨，政府為控制物價總水平被迫推遲或停止煤電價格聯(lián)動。在物價總水平上漲壓力得以舒緩的同時，也帶來一定負面影響。一是燃煤發(fā)電企業(yè)的普遍虧損，甚至影響到發(fā)電機組的安全穩(wěn)定運行和生產(chǎn)供應(yīng)。二是制約了價格信號的傳導(dǎo)作用，不僅不利于促進企業(yè)合理節(jié)約用電和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，反而會進一步加劇供求矛盾。三是價格走勢與經(jīng)濟變化背離，出現(xiàn)了逆調(diào)節(jié)。2008年全球金融危機爆發(fā)前，成熟市場經(jīng)濟國家能源包括電力價格隨經(jīng)濟增長均呈上升態(tài)勢；危機爆發(fā)后，能源價格隨經(jīng)濟下滑出現(xiàn)不同程度的下降。當經(jīng)濟低迷時，能源價格降低有利于減輕加工企業(yè)負擔(dān)，促進經(jīng)濟復(fù)蘇。反觀我國，由于一次能源特別是煤炭價格高漲時，電力價格沒有隨之調(diào)整；當經(jīng)濟增長出現(xiàn)回落，需求萎縮時，電力價格又無法相應(yīng)下調(diào)，增加了經(jīng)濟回升的難度。

需要補充的是，煤電聯(lián)動機制沒有執(zhí)行到位打了折扣，也與煤炭市場發(fā)育程度低，市場體系不健全有很大關(guān)系。一是受煤炭、電力企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不合理等因素影響，企業(yè)短期行為嚴重，電煤合同基本上以年度合同為主，加劇了價格波動。二是企業(yè)法律觀念薄弱，信用程度較低，隨意改變合同提高價格。比如，2008年煤電企業(yè)年度合同簽訂后，年中，市場煤價格高企，一些煤炭企業(yè)隨之要求提高合同簽訂的價格。如果按煤電聯(lián)動機制將這部分漲價因素完全轉(zhuǎn)嫁給消費者，顯然是不合理的。三是部分煤炭主產(chǎn)省采取行政方式對煤炭企業(yè)進行整合重組，區(qū)域性壟斷趨勢增強，抑制了市場機制的作用。四是個別地區(qū)政府或部門對煤炭價格不恰當?shù)母深A(yù)，以及各種不合理的亂收費。此外，鐵路運力不足，也在一定程度上限制了用戶的自由選擇權(quán)，不利于市場競爭機制對煤炭價格過快上漲的抑制作用。以上因素，導(dǎo)致市場價格出現(xiàn)不同程度的扭曲，給煤電聯(lián)動機制正常運行制造了障礙。正如法國經(jīng)濟學(xué)家讓·雅克·拉平在《規(guī)制與發(fā)展》書中指出的：市場體系的不健全、不完善，使得發(fā)展中國家經(jīng)常不能嚴格執(zhí)行已經(jīng)確立的規(guī)則。

三、幾點建議

造成煤電價格矛盾的原因是多方面的，既有體制機制不完善等深層次問題，也有政策執(zhí)行不到位的問題；既有市場供應(yīng)不足的問題，也有企業(yè)行為不規(guī)范的問題，因此，必須統(tǒng)籌考慮，綜合采取措施化解煤電矛盾、理順價格關(guān)系。

（一）近期措施

一是規(guī)范整合重組煤炭企業(yè)的行為，維護充分競爭的市場環(huán)境。競爭是對消費者最好的保護。當前，部分地方政府對煤炭企業(yè)的整合重組直接導(dǎo)致了煤炭企業(yè)市場集中度過高，抑制了市場競爭機制的作用。比如，北方某煤炭調(diào)出省新組建的煤炭集團公司的煤炭產(chǎn)量約占全省的70%，形成了新的壟斷。建議盡快研究出臺煤炭行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)分情況，嚴格控制煤炭企業(yè)市場銷售占有率，避免企業(yè)濫用市場力量控制價格。

二是合理引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合，適度向上游煤炭產(chǎn)業(yè)延伸，實現(xiàn)煤電一體化經(jīng)營。電力企業(yè)大規(guī)模進行縱向整合，不符合亞當斯密有關(guān)社會分工促進技術(shù)進步，交換增加社會財富的原理，而且，企業(yè)規(guī)模超過合理邊界會造成內(nèi)部成本大于市場交易成本，降低經(jīng)濟效益。產(chǎn)業(yè)競爭理論表明，煤炭行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟和學(xué)習(xí)經(jīng)濟的特點，生命周期較長，電力企業(yè)不易對其進行縱向整合。但由于我國企業(yè)普遍存在的法治觀念薄弱，履約能力較差，加之地方政府和部門不合理的干預(yù)，使得煤炭社會交易成本增加，因此，應(yīng)鼓勵引導(dǎo)電力企業(yè)選擇部分產(chǎn)品品種相對單一的煤炭企業(yè)，實施縱向整合，或選擇一些成本較低且以發(fā)電用煤為主煤炭資源直接進行勘探開發(fā)和生產(chǎn)，以降低社會交易成本。

三是在保持現(xiàn)行煤電聯(lián)動原則、方向不變的前提下，適當修改規(guī)則并堅定不移地執(zhí)行到位。煤電聯(lián)動機制是電力價格實行政府管制條件下，解決煤電矛盾正常合理的路徑選擇。 “以既定的規(guī)則應(yīng)對不確定的結(jié)果”（周其仁語）惟有如此，才能夠保證電力企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和電力供應(yīng)，才能夠充分發(fā)揮價格信號的傳導(dǎo)作用，抑制不合理需求，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。為保證煤電聯(lián)動機制的順利執(zhí)行并正常發(fā)揮效用，必須同時加大市場整頓力度，建立良好的社會信用體系。即：堅決取締地方政府和部門擅自出臺的各種不合理的加價和收費；敦促煤炭企業(yè)嚴格執(zhí)行合同價格；改進合同簽訂方式，推行長期交易合同，并逐步探索建立差價合同等方式實現(xiàn)風(fēng)險公擔(dān)、利益共享，減少價格波動。

（二）中長期措施

一是加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步改變粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，減少經(jīng)濟發(fā)展對煤炭的過度依賴。具體有以下三個方面：（1）調(diào)整國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提高科技創(chuàng)新能力，不斷提高科技對經(jīng)濟增長的貢獻率。（2）加快天然氣等清潔能源生產(chǎn)，降低煤炭生產(chǎn)消費占一次能源消費中的比重。（3）大力發(fā)展水電等可再生能源，降低燃煤裝機容量占各類機組容量的比重，進而減少對煤炭的需求。日本福島核電危機再度引發(fā)世人對發(fā)展核電的擔(dān)憂，個別國家和地區(qū)甚至出現(xiàn)了關(guān)閉現(xiàn)有核電站的要求。世界上沒有免費的午餐。經(jīng)濟發(fā)展必然要付出相應(yīng)的代價（成本），比較而言，核電仍不失為一種較為經(jīng)濟的發(fā)電方式。應(yīng)該在確保安全的前提下，適度加快發(fā)展核電。

二是加快鐵路煤炭通道建設(shè)，為完善煤炭市場體系建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，鐵路交通建設(shè)嚴重滯后不僅制約了煤炭的流通和供應(yīng)，導(dǎo)致尋租行為泛濫，增加了社會交易成本，也阻礙了競爭性煤炭市場的健康發(fā)展，使得煤炭價格不能真實反映市場價值。建議調(diào)整鐵路建設(shè)思路，遵循經(jīng)濟規(guī)律，按成本收益比較的原則，將鐵路建設(shè)重點放在暢通貨物（人員）的運輸上，而不是片面地追求高科技。

三是深化電力體制改革，建立由市場競爭定價的發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制。打破電力上下游一體化壟斷經(jīng)營，實行廠網(wǎng)分開后，上網(wǎng)電價仍實行政府管制，是我國所獨有的。難道是政府管制機構(gòu)敢冒天下之大不韙，貪戀權(quán)力嗎？實際情況并非如此。從改革制度頂層設(shè)計看，我國電力體制改革較好地借鑒和遵循了國外的做法和電力工業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。問題出在，改革制度實施過程中缺乏全面、系統(tǒng)的設(shè)計和強有力的推動（執(zhí)行力不夠）。國外電力體制改革以及與之相適應(yīng)的電力市場制度設(shè)計同步推進，廠網(wǎng)分開后，上網(wǎng)電價隨之實現(xiàn)了市場改革（與國外大多數(shù)國家不同，電力體制改革實施前我國就存在獨立的發(fā)電企業(yè)和單獨的上網(wǎng)電價）。應(yīng)該講，我國廠網(wǎng)分開后，形成了競爭性電力市場，具備了電力（發(fā)電）價格市場化的基礎(chǔ)條件。其他行業(yè)，如冶金部、煤炭部（能源部）改革競爭性市場結(jié)構(gòu)形成后，鋼材、煤炭價格隨之放開。但對于電力市場而言，僅僅實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開建立了競爭性的市場結(jié)構(gòu)是不夠的，必須配套建立相應(yīng)的市場交易規(guī)則和市場監(jiān)管制度。比如，英國最初的電力市場集中競價模式，規(guī)定發(fā)電企業(yè)每半小時報價一次，電網(wǎng)（交易中心）按系統(tǒng)的邊際成本價格調(diào)度并與發(fā)電結(jié)算。這是電力市場有別與其他產(chǎn)品的地方，即：電力生產(chǎn)和消費同時完成，并且通過統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)才能實現(xiàn)生產(chǎn)和消費的對接（簡單把電網(wǎng)比作高速路是不正確的）。因此，廠網(wǎng)分開后還需要制定設(shè)計市場交易制度和規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，放開上網(wǎng)電價由市場化競爭形成。否則，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)將無所適從，陷入混亂。我們對待事物，研究處理問題（或者說經(jīng)濟改革）就是在遵循普遍規(guī)律的前提下，根據(jù)基礎(chǔ)理論探索研究解決特殊矛盾，如果脫離事物發(fā)展普遍規(guī)律和基礎(chǔ)理論的指導(dǎo)研究特殊問題肯定會偏離方向；相反，如果只看到普遍性而忽略了矛盾的特殊性同樣找不到解決問題的正確的思路和路徑�？陀^講，現(xiàn)行的發(fā)電上網(wǎng)標桿電價政策，是一種理論和實踐創(chuàng)新，不僅起到了合理引導(dǎo)投資，激勵企業(yè)加強管理提高效益的作用，同時也大大減少了政府的自由裁量權(quán)。但是，必須清醒地認識到，標桿電價畢竟是政府根據(jù)社會平均成本制定的，不能及時有效地反映市場供求關(guān)系的變化，以及不同機組的負荷特性，其負面性正在逐步顯現(xiàn)，必須盡快改革，實現(xiàn)發(fā)電上網(wǎng)電價的市場化，以充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用。

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2011年我國對煤電價格矛盾探討分析