政府出資產業(yè)投資基金已經成為我國各級政府廣泛使用的投融資工具。尤其隨著地方債的規(guī)范管理、地方穩(wěn)增長壓力加大等情況下，政府產業(yè)基金成為重要的投融資創(chuàng)新手段。

　　近日，發(fā)改委發(fā)布《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》（簡稱《發(fā)改委辦法》），旨在完善現有監(jiān)管政策。按照《發(fā)改委辦法》規(guī)定，發(fā)改委將重點對產業(yè)基金是否符合國家產業(yè)政策進行主動地符合性評價。

　　其實，早在2015年年底，財政部就印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》（簡稱《財政部辦法》）等相關文件，《發(fā)改委辦法》與《財政部辦法》在投資領域方面的規(guī)定略有差異。

　　此外，據21世紀經濟報道記者了解，實踐中一些基金仍然采取名股實債方式，變相增加了地方政府債務負擔；另外，政府參與的基金，政府出資部分與社會資本部分是否同股同權，如何共擔風險，實現市場化操作，也是實踐中的一大困惑。

　　側重產業(yè)政策符合性審查

　　政府出資產業(yè)投資基金，近年來呈現加速增長之勢。

　　發(fā)改委財金司在解讀《發(fā)改委辦法》時表示，政府出資產業(yè)投資基金形成以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部全面擴散的分布特征。政府出資產業(yè)投資基金市場格局呈現國家級、地方級發(fā)展規(guī)?；袌龌奶攸c。

　　諸如，國家層面有國家科技成果轉化引導基金、國家新興產業(yè)創(chuàng)投引導基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金等，地方層面有中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金、山東省股權投資引導基金、湖北省長江經濟帶產業(yè)基金等。

　　發(fā)改委財金司表示，現有監(jiān)管政策還不夠健全完善，后續(xù)還要對政府出資產業(yè)投資基金的總體運行狀況，進行信息采集和風險監(jiān)測；對投融資狀況進行政策評估、信用評估和趨勢把控。

　　而發(fā)展改革部門在其中扮演的角色是，對政府出資產業(yè)投資基金是否符合國家產業(yè)政策進行主動地符合性評價，保證基金在實際運作過程中“不走偏”，有利于國家產業(yè)政策的貫徹執(zhí)行。

　　地方各級發(fā)展改革部門負責本級政府出資設立產業(yè)投資基金材料完備性和產業(yè)政策符合性審查，但地方政府部門出資額達到50億元及以上的，由國家發(fā)改委進行審查。

　　發(fā)改委財金司表示，《發(fā)改委辦法》強調基金設立后的運行監(jiān)測、信用評價和績效評價，對政策效果和績效進行總體評價。

　　《發(fā)改委辦法》指出，國家發(fā)改委將每年對基金績效、基金管理人績效進行系統性評分。如基金績效評價指標包括，基金實繳資本占認繳資本的比例；基金投向是否符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產業(yè)政策、投資政策等，綜合評估政府資金的引導作用和放大效應、資金使用效率及對所投產業(yè)的拉動效果等；是否存在名股實債等變相增加政府債務的行為等。

　　《發(fā)改委辦法》還提出“登記+信用約束”的行政管理模式，通過與全國信用信息共享平臺和“信用中國”網站互聯互通，將信用監(jiān)管運用到政府出資產業(yè)投資基金行業(yè)的監(jiān)管上。

　　兩部委投資領域規(guī)定有差別

　　2015年年底，財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，隨后還出臺《關于財政資金注資政府投資基金支持產業(yè)發(fā)展的指導意見》（簡稱《財政部指導意見》）。

　　《財政部指導意見》指出基金應該“聚焦重點產業(yè)”，解決好產業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。公共財政運用政府投資基金方式支持產業(yè)，限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。推動產業(yè)發(fā)展方面，主要支持外部性強，基礎性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產業(yè)領域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長。

　　同時，《財政部辦法》指出，各級財政部門一般在以下領域設立投資基金，包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產業(yè)轉型升級和發(fā)展、基礎設施和公共服務領域。

　　《發(fā)改委辦法》則指出，政府出資產業(yè)投資基金應主要投資在以下領域，包括非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態(tài)環(huán)境領域、區(qū)域發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等領域。

　　北京云天新峰投資合伙人張繼峰對21世紀經濟報道記者表示，兩辦法側重點不同：《財政部辦法》側重于“具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)”，《發(fā)改委辦法》側重于國家政策導向的傳統基礎設施領域，以及戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)、雙創(chuàng)領域。

　　張繼峰指出，財政部基金的思路是“補缺”、“補弱”；發(fā)改委基金的思路是國家鼓勵的產業(yè)方向導向。當然，國家鼓勵的產業(yè)有些也是新興產業(yè)或“弱產業(yè)”，與有不同，也有重疊。

　　為控制風險，兩部委辦法均明確列出基金運作不得從事的業(yè)務。

　　《財政部辦法》指出，基金不得投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、評級AAA以下的企業(yè)債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃及其他金融衍生品。

　　《發(fā)改委辦法》也指出，不得從事公開交易類股票投資，但以并購重組為目的的除外。在明確基金投資領域時表示，基金可參與上市公司定向增發(fā)、并購重組和私有化等股權交易形成的股份。

　　張繼峰表示，根據《發(fā)改委辦法》，政府出資基金投資領域比較廣，包括戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)等，這些領域基金退出的方式更多是資本市場。

　　嚴禁名股實債

　　《發(fā)改委辦法》指出，政府出資產業(yè)投資基金不得從事名股實債等變相增加政府債務負擔的行為。

　　財政部相關文件也一再重申不得名股實債。但有地方財政人士對21世紀經濟報道記者表示，實際操作中很困難。社會資本參與基金組建很容易，但他們不愿意參與到具體項目，仍然是原來貸款的思維，讓政府直接回購。他們這種由政府兜底或擔保的模式，使得基金退出時也存在問題。

　　有銀行投行部門負責人表示，他們參與的城鎮(zhèn)化基金、大數據基金等，實操都是名股實債參與進去的，金融機構本身也比較困惑。

　　另外，政府出資的產業(yè)基金中，政府在通過出資體現政府意志的同時，如何保證市場化運作；政府出資部分和社會資本部分是否同股同權、共擔風險，操作起來也容易碰到問題。

　　兩部委辦法均對此作出了規(guī)定，不過，有地方財政人士對21世紀經濟報道記者直言，如果政府資金不劣后，堅持同股同權的話，基金組建上可能都存在困難。但政府資金如果劣后，是否屬于給社會資本以固定回報或保底回報，操作上存在困難。