財(cái)政部堵死地方舉債“后門” 全鏈條處理違規(guī)行為?

財(cái)政部對(duì)地方政府的違規(guī)舉債，盯得更緊了。

一家金融機(jī)構(gòu)部門負(fù)責(zé)人劉經(jīng)理的業(yè)務(wù)顯然受到了財(cái)政部對(duì)地方政府違規(guī)舉債嚴(yán)加管理的影響，50號(hào)文以及87號(hào)文的出現(xiàn)使得最近的他現(xiàn)在面臨著兩個(gè)情況，一個(gè)是地方政府要求撤回當(dāng)初發(fā)給他的擔(dān)保函，另一個(gè)便是融資平臺(tái)來(lái)融資，如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題。

87號(hào)文和50號(hào)文分別是指《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》與《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。

在E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤看來(lái)，財(cái)政部推出87號(hào)后，市場(chǎng)反應(yīng)不一。“87號(hào)文其實(shí)對(duì)地方政府違規(guī)利用“政府購(gòu)買服務(wù)”程序來(lái)融資進(jìn)行規(guī)范，可謂穩(wěn)準(zhǔn)狠，再加上之前的50號(hào)文，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是烏云壓頂。”薛濤說(shuō)。

一位地方財(cái)政人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，87號(hào)文件明確了對(duì)購(gòu)買服務(wù)本質(zhì)要求的回購(gòu)，尤其是強(qiáng)調(diào)了對(duì)于貨物、建設(shè)工程、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、融資行為的限制，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資;杜絕違法違規(guī)舉債融資，以及之前剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能的要求，其目的在于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、及隨之可能帶來(lái)的社會(huì)整體財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，從去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議到今年的全國(guó)兩會(huì)，金融風(fēng)險(xiǎn)防范被提到越來(lái)越重要的位置。也可抑制政府的GDP沖動(dòng)，避免低效投資、進(jìn)而優(yōu)化市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源配置等作用。

購(gòu)買服務(wù)中對(duì)建設(shè)工程、融資行為等的限制、包括之前對(duì)于BT模式(建設(shè)—移交)的限制，由于這些模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)建設(shè)內(nèi)容和融資功能，為地方政府創(chuàng)造了擴(kuò)張投資、規(guī)避限制的方便之門，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。

“在此背景下，PPP的規(guī)范運(yùn)作將更受重視。但87號(hào)文之所以如此受重視，很重要的一個(gè)背景是今年以來(lái)數(shù)個(gè)省市因?yàn)檫`法違規(guī)舉債受到了追責(zé)，因此50號(hào)文和87號(hào)文的出臺(tái)，將對(duì)原來(lái)心存僥幸的地方政府、金融機(jī)構(gòu)和其他企業(yè)等帶來(lái)壓力。規(guī)范PPP雖然限制較多，但一方面有助于提高項(xiàng)目質(zhì)量，另一方面更重要的是可以約束和規(guī)范政府行為、避免后期違規(guī)追責(zé)，因此可以預(yù)見(jiàn)PPP的規(guī)范運(yùn)作將更受重視。”上述地方財(cái)政人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，50號(hào)文和87號(hào)文都對(duì)變相舉債融資的金融產(chǎn)品和工具提出了限制，那么后續(xù)是否將就目前種類繁多、總量龐大的政府投資基金進(jìn)行規(guī)范和清理呢?同時(shí)，無(wú)論是BT或是購(gòu)買服務(wù)中的建設(shè)工程，都僅強(qiáng)調(diào)融資、建設(shè)，而忽略了基于績(jī)效的運(yùn)營(yíng)付費(fèi)，后續(xù)是否很快就要迎來(lái)對(duì)不規(guī)范的PPP清理?尤其目前流行的那種比例極高、數(shù)額確定的可用性付費(fèi)是否恰當(dāng)?

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，相關(guān)主管部門對(duì)地方政府融資將會(huì)繼續(xù)開前門堵后門，比如將發(fā)行收費(fèi)公路債，規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金的違規(guī)行為等。財(cái)政部幾乎要對(duì)地方政府違規(guī)舉債的全鏈條進(jìn)行處理，不僅處理了違規(guī)舉債的地方政府、金融機(jī)構(gòu)，還處理了相關(guān)律所等機(jī)構(gòu)。

影響

劉經(jīng)理是一家金融機(jī)構(gòu)的部門負(fù)責(zé)人，這么多年來(lái)一直做與地方政府融資相關(guān)的業(yè)務(wù)。50號(hào)文以及87號(hào)文的出現(xiàn)使得他現(xiàn)在面臨著兩個(gè)問(wèn)題?！敖鼛滋煊械胤秸蟪坊?fù)?dān)保函，主要內(nèi)容就是按照財(cái)政部50號(hào)文件要求，全面規(guī)范政府融資行為，地方政府也為了給金融機(jī)構(gòu)減輕違規(guī)融資責(zé)任，要求撤回當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)部門出具的擔(dān)保函等相關(guān)函件。”張經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，他手里的擔(dān)保函是一個(gè)平臺(tái)公司的項(xiàng)目貸款，用于園區(qū)建設(shè)。

遭遇撤回?fù)?dān)保函對(duì)于劉經(jīng)理來(lái)說(shuō)并不是第一次，在去年的貴州擔(dān)保函事件中，他已經(jīng)遭遇過(guò)一次。

2016年10月12日，貴州省多個(gè)地方財(cái)政局撤銷擔(dān)保函的文件發(fā)出，這些文件申明融資承諾函作廢并限時(shí)收回，涉及安順市、正安縣以及遵義市等。

劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，在去年的貴州遵義幾起擔(dān)保函撤回之后，要求撤回?fù)?dān)保函的很少，而且有些擔(dān)保函也沒(méi)真正撤回?！皬陌l(fā)來(lái)文件看，其他幾家大型銀行等金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)將擔(dān)保函寄回，也就只能寄回了，實(shí)際上這張擔(dān)保函也沒(méi)意義了。”劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察，一般情況下通過(guò)融資平臺(tái)或者產(chǎn)業(yè)基金來(lái)融錢，無(wú)論是平臺(tái)融資還是產(chǎn)業(yè)基金融資，都會(huì)出具一份類似的擔(dān)保函，此外還有就是以購(gòu)買政府服務(wù)的方式退出基金，因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)可以綁定政府信用。

43號(hào)文之前，地方政府主要靠平臺(tái)貸款，43號(hào)文之后，政府和融資平臺(tái)脫鉤，出擔(dān)保函之類，可以出具函件，不算政府債務(wù)，現(xiàn)在就算是在50號(hào)文、87號(hào)文的高壓下，依然有平臺(tái)公司來(lái)合作，因?yàn)榈胤秸l(fā)展，現(xiàn)在項(xiàng)目比較多，更重要的是財(cái)政部門與發(fā)展部門推出的替代品PPP的落地實(shí)在太慢。

未來(lái)可能會(huì)做的就是在沒(méi)有政府增信的情況下做產(chǎn)業(yè)基金，設(shè)計(jì)為兩家平臺(tái)，一個(gè)平臺(tái)劣后，金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先，另一家平臺(tái)公司回購(gòu)優(yōu)先?！皟?yōu)先與劣后的關(guān)系，比如產(chǎn)業(yè)基金10億元，投了10個(gè)項(xiàng)目，其中8億元是金融機(jī)構(gòu)，2億元是政府投資，在項(xiàng)目虧損的情況下，優(yōu)先虧損政府投資的那兩億元。并且現(xiàn)在退出方式由政府購(gòu)買服務(wù)變成了平臺(tái)公司行為，利率也會(huì)發(fā)生變化，以前地級(jí)市產(chǎn)業(yè)基金5年期以上，每年利息6.5%，現(xiàn)在年利息7-7.5%都銀行都不太好操作?！眲⒔?jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，財(cái)政部現(xiàn)在逼迫地方政府和平臺(tái)完全脫鉤。目前，傳統(tǒng)的基金業(yè)務(wù)和平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)都在觀望，看其他金融機(jī)構(gòu)怎么操作，沒(méi)有政府信用了，還要做這類業(yè)務(wù)的話，風(fēng)險(xiǎn)大，平臺(tái)公司主要靠借新還舊。

劉經(jīng)理認(rèn)為，平臺(tái)公司融資具有短融長(zhǎng)投的特點(diǎn)，所投的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目回報(bào)率和回收期不能完全覆蓋資金成本和期限，是類資金池的性質(zhì)，短期內(nèi)還款主要靠借新還舊。平臺(tái)公司積累了大量債務(wù)，且資質(zhì)好的平臺(tái)都在發(fā)債，這些存量債務(wù)都是定時(shí)炸彈，處理不好，容易引起公眾問(wèn)題。

在50號(hào)文和87號(hào)文壓力下，地方政府會(huì)逐一撤函。但是對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，本來(lái)就對(duì)這類沒(méi)納入預(yù)算的擔(dān)保函之類的函件持可有可無(wú)的態(tài)度，但是新增貸款變得困難，如果繼續(xù)做平臺(tái)貸款，風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)會(huì)從緊，比如會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督確保資金每筆都專款專用、放棄中小平臺(tái)而把資金集中到2A、2A+甚至3A平臺(tái)公司的身上。

演變過(guò)程

劉經(jīng)理的經(jīng)歷過(guò)程，其實(shí)就是財(cái)政對(duì)地方債的一個(gè)監(jiān)管不斷強(qiáng)化的過(guò)程，中國(guó)地方債務(wù)管理利用預(yù)算法和43號(hào)文建立地方債務(wù)管理的基本框架，43號(hào)文也就是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。

但是，劉經(jīng)理認(rèn)為43號(hào)文并未被地方政府嚴(yán)格執(zhí)行，雷聲大雨點(diǎn)小，出現(xiàn)了各種違規(guī)舉債行為。50號(hào)文和87號(hào)文，對(duì)地方平臺(tái)不合規(guī)的融資行為踩了剎車，但也擔(dān)心地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再踩油門。

財(cái)政部認(rèn)為一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場(chǎng)秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

2017年3月，審計(jì)署公布了2016年四季度對(duì)“三去一降一補(bǔ)”政策落實(shí)情況審計(jì)結(jié)果。在重大政策落實(shí)方面，審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有地方政府違規(guī)承諾回購(gòu)企業(yè)股權(quán)，變相新增政府性債務(wù)30億元。還有人為調(diào)節(jié)政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)，將44.16億元以財(cái)政資金償還的債務(wù)納入政府提供擔(dān)保的債務(wù)。

2017年年初，地方違規(guī)舉債處理的過(guò)程中，核查起源于審計(jì)署對(duì)2015年地方債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，這份報(bào)告指出地方政府仍然存在違規(guī)或變相舉債的問(wèn)題。隨后財(cái)政部專員辦對(duì)地產(chǎn)債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行核查，核查之后財(cái)政部要求地方政府進(jìn)行整改，財(cái)政部再將整改內(nèi)容上報(bào)。

2017年1月初，財(cái)政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問(wèn)責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為;同時(shí)收到財(cái)政部函件的還有商務(wù)部和銀監(jiān)會(huì)，要依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為。財(cái)政部要求嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，并按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理。

財(cái)政部對(duì)87號(hào)文的解讀中認(rèn)為：一些地區(qū)違反政府采購(gòu)法和國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)等文件規(guī)定,以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限等問(wèn)題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅與黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和預(yù)算法(2014年修訂)精神不符，而且影響了經(jīng)濟(jì)財(cái)政健康、可持續(xù)發(fā)展。

在財(cái)政部不斷地強(qiáng)化監(jiān)管下，從地方政府的融資平臺(tái)貸款，到地方政府與平臺(tái)分割，到明股實(shí)債、偽PPP、各種產(chǎn)業(yè)基金等，地方政府實(shí)實(shí)在在上演了“上有政策、下有對(duì)策”。

劉經(jīng)理認(rèn)為，50號(hào)文和87號(hào)文限制的是平臺(tái)通過(guò)不合規(guī)的政府出函、政府購(gòu)買服務(wù)等形式捆綁政府信用，并非否認(rèn)平臺(tái)對(duì)地方基建的作用和貢獻(xiàn)。考慮到平臺(tái)依然是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，所以50號(hào)文和87號(hào)文是對(duì)平臺(tái)的去蕪存菁和擇優(yōu)選擇，殼公司逐漸消亡，而具有實(shí)際投資實(shí)體和管理經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)公司，會(huì)真正走上市場(chǎng)化的道路?？紤]到平臺(tái)公司在長(zhǎng)期的基建中手握大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，平臺(tái)公司引入民營(yíng)資本進(jìn)行混合所有制改革，對(duì)民營(yíng)資本吸引力更大，平臺(tái)決策的效率和科學(xué)性也都會(huì)提高。

限制不合規(guī)融資，實(shí)質(zhì)上是倒逼平臺(tái)公司進(jìn)行改革。

PPP的春天?

劉經(jīng)理給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者計(jì)算了一筆賬，2016年全國(guó)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資11.88萬(wàn)億元，其中地方政府專項(xiàng)債券1.17萬(wàn)億元，PPP模式形成當(dāng)年固定資產(chǎn)投資不超過(guò)8000億元(簽約額3.6萬(wàn)億元)，合計(jì)不超過(guò)2萬(wàn)億元。即基建缺口不低于8萬(wàn)億元，這部分基建缺口的融資渠道，主要以政府平臺(tái)為主。

劉經(jīng)理認(rèn)為，在地產(chǎn)投資受限的情況下，金融機(jī)構(gòu)資金只能選擇基建。但是PPP的期限和成本，和大部分中小銀行和中小保險(xiǎn)的期限和成本并不匹配，目前主要是排名居前的幾大股份制銀行和保險(xiǎn)在參與PPP項(xiàng)目，大量城商行、農(nóng)商行和中小保險(xiǎn)公司，并沒(méi)有參與到PPP項(xiàng)目中。城商行、農(nóng)商行和中小保險(xiǎn)公司的資金成本較高，期限較短，在過(guò)去，做了大量的政府平臺(tái)業(yè)務(wù)。如果平臺(tái)業(yè)務(wù)被限制，城商行和農(nóng)商行以及中小保險(xiǎn)公司受制于自身的成本和期限，就沒(méi)有了參與基建的機(jī)會(huì)，財(cái)力較弱的地市和區(qū)縣，也就沒(méi)有了基建的充足資金來(lái)源。

那么PPP呢?薛濤認(rèn)為PPP也難解負(fù)債沖動(dòng)，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫。

薛濤告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，87號(hào)文本身其實(shí)是對(duì)PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無(wú)法分辨，也體現(xiàn)了PPP相當(dāng)復(fù)雜，地方政府、金融機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)等各類主體其實(shí)有多大比例能夠真正掌握?其次，細(xì)微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔(dān)心，是否從2014年43號(hào)文發(fā)端的這輪PPP大運(yùn)動(dòng)，也會(huì)有戛然而止的一天?

其次便是要搞明白PPP是不是為了融資?薛濤認(rèn)為，本輪PPP發(fā)起時(shí)，未足夠重視(或者是未來(lái)得及)對(duì)公共服務(wù)本身進(jìn)行充分的頂層思考和設(shè)計(jì)，也未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)10年的成果進(jìn)行充分的分析和總結(jié)。以43號(hào)文為發(fā)端，將PPP的目標(biāo)不光定位在對(duì)傳統(tǒng)“公建公營(yíng)”體系的一種“革命”，更是變成了在國(guó)際上罕見(jiàn)的對(duì)地方負(fù)債的一種輔助管理手段。那么，我們就應(yīng)該對(duì)此做好心理準(zhǔn)備，就是我們的PPP，在落地中很多時(shí)候與其根本目的(提升公共服務(wù)供給效率)的目標(biāo)發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標(biāo)，工程利潤(rùn)成為某些社會(huì)資本最看重的目標(biāo)，安全放貸成為金融機(jī)構(gòu)最要命的目標(biāo)。

在張經(jīng)理看來(lái)，只有把期限拆短，PPP資產(chǎn)才能盤活。但是PPP的綜合成本普遍在6%以下，做ABS，本身息差比較薄，優(yōu)良資產(chǎn)的持有方，動(dòng)力不足。除ABS外，如果有其他方式，可以把PPP資產(chǎn)盤活，PPP才能真正爆發(fā)。