兩個“新特區(qū)”先行者的足跡

   上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)先后于2005年6月和2006年4月被國務(wù)院批準(zhǔn)成為國家綜合配套改革試點(diǎn)，兩年間，兩地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管理體制改革等方面均取得積極進(jìn)展。作為先行者，他們的經(jīng)驗或許值得后來者借鑒。 

    上海浦東新區(qū)：行政管理體制“顛覆性”改革

    “3月底，行政審批事項從原有724項縮減為220項，減幅巨大；而新區(qū)的服務(wù)項目由原先的213余項增加到680多項，翻了兩番。”4月25日，上海浦東新區(qū)辦公室相關(guān)人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“其實(shí)，早在2005年6月，即浦東新區(qū)被國務(wù)院正式批準(zhǔn)為‘綜合配套改革試點(diǎn)’不到半年時，試點(diǎn)效應(yīng)就開始明顯顯現(xiàn)。”

    4月24日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從上海市人大常委會獲得信息，《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定(草案)》(下稱《決定草案》)已提交上海市十二屆人大常委會35次會議審議。

    4月26日，該草案獲得市政府和浦東新區(qū)政府授權(quán)變通執(zhí)行地方性法規(guī)，成為浦東新區(qū)制度創(chuàng)新一個嶄新的“里程碑”。

    上海市人大常委會法工委副主任黃鈺介紹，《決定草案》提出的“授權(quán)”包含兩層含義：變通執(zhí)行現(xiàn)有地方性法規(guī)的規(guī)定；對法律、法規(guī)未作規(guī)定，屬于本市地方性法規(guī)權(quán)限范圍內(nèi)的事項，由市人大常委會作出決定，授權(quán)先行先試。

    同時，國家發(fā)改委常務(wù)副主任陳德銘指出，浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)作為改革“試驗田”，在新一輪“新特區(qū)”建設(shè)中，制度創(chuàng)新首當(dāng)其沖。

    據(jù)介紹，圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，浦東新區(qū)金融市場體系建設(shè)加快，金融機(jī)構(gòu)集聚功能逐步增強(qiáng)。在國家有關(guān)部門的支持下，浦東新區(qū)實(shí)施了一系列重要的金融改革和創(chuàng)新舉措，如成立金融期貨交易所、推出外匯市場做市商制度、上海銀行間同業(yè)拆借利率、試行外匯“九條”措施。

    “除此之外，現(xiàn)行行政管理體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)，也將遭遇最大的‘顛覆性’改革，以適應(yīng)‘新特區(qū)’在新一輪競爭中的發(fā)展需要�！鄙虾Ｊ衅謻|新區(qū)副區(qū)長劉正義向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“對法規(guī)規(guī)定的行政許可審批事項，予以改革、精簡、合并；對行使行政管理包括行政執(zhí)法職責(zé)的主體，予以優(yōu)化配置和調(diào)整�！�

    陳德銘指出，浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)是中央在新形勢下進(jìn)一步推進(jìn)改革開放重大戰(zhàn)略部署，立足綜合性制度創(chuàng)新，加大改革試點(diǎn)推進(jìn)力度，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新進(jìn)展。（記者 張俊才 ）

    天津濱海新區(qū)：金融突破 　

    “天津濱海新區(qū)最大的特殊政策是國家授予的國家綜合配套改革試驗區(qū)，可以說，天津濱海新區(qū)是國家綜合配套改革試驗的第一區(qū)。”4月16日上午，天津濱海新區(qū)管委會研究室副主任邢春生說到“第一區(qū)”三個字，陡然加重了音調(diào)。

    從2006年5月26日國務(wù)院頒布的《國務(wù)院推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》(下稱《意見》)批準(zhǔn)天津作為國家綜合配套改革試驗區(qū)以后，天津市正式編制的《濱海新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)方案》已經(jīng)在今年春節(jié)前報送國家發(fā)改委以及相關(guān)部門征求意見。因為《濱海新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)方案》的總體方案涉及很多個方面，需要國家各相關(guān)職能部門同意，現(xiàn)在總體方案還在協(xié)調(diào)當(dāng)中，“但不會等很久了”。

    “值得一提的是，《意見》下發(fā)一年來，天津濱海新區(qū)發(fā)生的變化令世界矚目。經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)發(fā)展，這一切主要得益于國務(wù)院給予濱海新區(qū)‘先行先試’含金量最高的政策�！� 天津濱海新區(qū)管委會研究室副主任邢春生對濱海新區(qū)的總結(jié)言簡意賅，根據(jù)國務(wù)院的要求，濱海新區(qū)已經(jīng)或?qū)⒁�在四個方面進(jìn)行先行先試。

    一是金融的改革和創(chuàng)新。在金融改革和創(chuàng)新方面，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金以及管理公司已經(jīng)正式設(shè)立，2006年基金的總規(guī)模是200億，首期募集資金是60.8億元。

    二是土地管理制度改革。濱海新區(qū)的一大優(yōu)勢是有大片的土地可用于開發(fā)建設(shè)，目前面臨的問題是如何使土地在不損害任何人利益的前提下實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，變成建設(shè)用地。

    三是對外開放。批準(zhǔn)濱海新區(qū)建立東江保稅港，其意義和功能跟原來保稅區(qū)不同，外國船舶停靠在港上可以不再交稅，這樣更方便中外經(jīng)濟(jì)交流。

    四是行政管理體制改革。面對天津老行政區(qū)和新開發(fā)的功能區(qū)之間存在的一些矛盾，中央要求濱海新區(qū)探索區(qū)域發(fā)展的新路子，用新體制新機(jī)制推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    天津市濱海新區(qū)管委會主任皮黔生日前表示，2006年濱海新區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值為1960.49 億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)到1.73萬美元。濱海新區(qū)是在一個具有非常好的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，且經(jīng)濟(jì)增長的速度高于浦東新區(qū)。

    “改革只要方向?qū)Γ�就能解放生產(chǎn)力，所以濱海新區(qū)的發(fā)展，對天津老城區(qū)的帶動最明顯�！� 邢春生主任自豪地說。

    濱海新區(qū)的快速發(fā)展令人驚嘆，但在發(fā)展過程中，也遇到了一些工業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不太順的問題。

    “濱海新區(qū)在發(fā)展過程中遇到的一個比較突出的問題是引進(jìn)外資的不可操控性。我們前一階段是以引進(jìn)外資為主，把引進(jìn)外資作為主要發(fā)展動力。但外資來什么是什么，不可操控。而我們多少對外資有些依賴：如果外資進(jìn)入少，投資就不足，發(fā)展就會下降；外資進(jìn)入多，就有一個內(nèi)資、外資融合問題，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)就不太順。” 說起濱海新區(qū)發(fā)展中存在的問題，邢春生副主任毫不避諱。

    他告訴記者，現(xiàn)在濱海新區(qū)的大企業(yè)和外資偏多，而中小企業(yè)偏少。從南方地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗看，中小企業(yè)恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最活躍的一部分，其資源配置也最靈活，掉頭最快。 邢春生副主任借《中國經(jīng)濟(jì)周刊》給提出新特區(qū)的省市提一個醒：在引進(jìn)外資方面，要有目的引進(jìn)一些適合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的行業(yè)，要注意跟內(nèi)資的融合。

    新特區(qū)：中國市場經(jīng)濟(jì)的一場更深刻、更全面的改革 

    “新特區(qū)”及其政策資源 設(shè)立“國家綜合配套改革試驗區(qū)”，也就是“新特區(qū)”，是我國市場經(jīng)濟(jì)改革過程中的一場更深刻、更全面的改革。回顧我國30年改革開放走過的歷程，從深圳特區(qū)，到十四個沿海開放城市，“特區(qū)”一直是改革開放的排頭兵。對外開放、引進(jìn)外資、市場經(jīng)濟(jì)，對于當(dāng)年閉塞的國度和僵化的體制來說，無疑是巨大的推動力。當(dāng)歷史走到今天，特區(qū)的政策普適化之后，我國的經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展到了一個新的階段。 “國家綜合配套改革試驗區(qū)”的提出和設(shè)立，是把國家的發(fā)展推進(jìn)到一個新階段的重要的步驟�！靶绿貐^(qū)”將成為我國下一階段深化改革開放、探索新發(fā)展模式和新體制模式的重要途徑。

    “新特區(qū)”與老特區(qū)的區(qū)別主要有三點(diǎn)： 首先是背景和目的不同。老特區(qū)是在當(dāng)年計劃經(jīng)濟(jì)背景下設(shè)立的、有著為改革計劃經(jīng)濟(jì)體制探索道路的目的；“新特區(qū)”是在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立的背景下設(shè)立的，其目的是完善市場經(jīng)濟(jì)體制。

    其次是任務(wù)和手段不同。老特區(qū)的任務(wù)主要是解決對外的改革開放問題，引進(jìn)外資是發(fā)展的重要手段；“新特區(qū)”的任務(wù)是綜合解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制矛盾，制度創(chuàng)新是其發(fā)展的重要手段。

    第三是地域和模式不同。老特區(qū)的區(qū)位選擇主要是著眼沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，形成可資借鑒的地區(qū)發(fā)展模式；“新特區(qū)”著眼點(diǎn)在于從國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略出發(fā)，探索新的歷史條件下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。

    基于這種認(rèn)識，“新特區(qū)”的政策資源，要遠(yuǎn)比老特區(qū)豐富。也就是說，中央為“新特區(qū)”設(shè)定的改革目標(biāo)是全方位的，給予地方政府的放權(quán)也是全方位的。

    “新特區(qū)”的政策資源的核心是體制創(chuàng)新。根據(jù)天津濱海新區(qū)的政策優(yōu)惠，可以總結(jié)為如下幾個方面：

    所有制的改革：進(jìn)一步提升發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的層次，形成自主創(chuàng)新的微觀體制基礎(chǔ)。 行政管理體制改革：建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔的管理體制。

    城鄉(xiāng)管理制度改革：加快收入分配、社會保障制度和社會管理體系等方面的城鄉(xiāng)一體化步伐。 市場體系建設(shè)：加快培育要素市場，加快建立有利于增強(qiáng)國際競爭優(yōu)勢和符合國際通行規(guī)則的制度環(huán)境。

    社會事業(yè)改革：大力發(fā)展現(xiàn)代公共服務(wù)事業(yè)，健全有利于建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的體制機(jī)制。 為何要設(shè)立“新特區(qū)” 經(jīng)過長達(dá)近30年的漸進(jìn)式改革，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了很大的成績，但由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制是在過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上經(jīng)過改革形成的，舊體制在經(jīng)濟(jì)生活中方方面面的影響，不可能經(jīng)過一波改革就都改掉；而改革開放30年來，市場化改革與政府行為不配套的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展不同步的矛盾、以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染相抵觸的矛盾，都日益顯露出來。要解決這些原有的和新產(chǎn)生的問題，需要有一個綜合的改革方案。為取得最佳的改革成果，把改革的成本支出降到最小，建立“國家綜合配套改革試驗區(qū)”即“新特區(qū)”，就成為最佳選擇。

    “國家綜合配套改革試驗區(qū)”設(shè)立的核心在于“綜合配套”，其宗旨是要改變多年形成的單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地開發(fā)和環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域推進(jìn)改革，形成相互配套的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

    綜合配套改革試驗是一項戰(zhàn)略性的改革試驗，在改革試驗的方式上，采取在有條件的地區(qū)率先實(shí)施改革的嘗試，這樣可以推動實(shí)驗地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，同時便于總結(jié)改革的經(jīng)驗、思路和模式，同時還可以把改革帶來的社會振蕩局限在小范圍內(nèi)。

    但是，設(shè)立“國家綜合配套改革試驗區(qū)”本身并不是最終的目的，最終的目的是要把綜合改革的經(jīng)驗推向全國。

    一個地區(qū)或一個城市，考量自己是否能夠成為“新特區(qū)”，需要比照上海和天津看本身的條件是否成熟。這些條件包括：

    區(qū)位條件。作為“新特區(qū)”，其影響和示范效應(yīng)，必須是全國性的。

    經(jīng)濟(jì)實(shí)力。作為“新特區(qū)”，要有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，要能夠經(jīng)受得住體制變革帶來的巨大的沖擊，能夠承受改革的成本。

    改革開放基礎(chǔ)�！靶绿貐^(qū)”是在老特區(qū)對外開放的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展，作為“新特區(qū)”，其引進(jìn)外資和對外貿(mào)易都應(yīng)處于全國前列。

    體制條件。作為“新特區(qū)”，其是否具備體制綜合改革的條件十分重要，包括政府的行政能力等能否滿足綜合改革的需要。 “新特區(qū)”：是推廣經(jīng)驗，還是爭奪資源？

    盡管目前對于國家第三個“國家綜合配套改革試驗區(qū)”何時設(shè)立還沒有確定，但是各地爭相申請設(shè)立“新特區(qū)”的呼聲很高。據(jù)媒體報道，今年“兩會”上，來自湖北、湖南、遼寧、海南的全國人大代表和政協(xié)委員紛紛提出建議，請國家批準(zhǔn)各自的區(qū)域為國家綜合配套改革試驗區(qū)。廣東、廣西、四川等省區(qū)也通過不同方式運(yùn)作，希望成為第三個國家綜合配套改革試驗區(qū)。 武漢、深圳、沈陽、長珠潭、鄭州、西安等城市都在積極爭取。這些地區(qū)申請設(shè)立“新特區(qū)”，一方面是大張旗鼓為區(qū)域發(fā)展造勢，另一方面更是看到了“新特區(qū)”巨大的政策含金量，亦即在金融、土地、稅收、財政等政策上將有的很多優(yōu)惠。

    申請設(shè)立“新特區(qū)”的爭奪，同時反映出了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個矛盾：

    首先是資源配置權(quán)限的矛盾。我國市場經(jīng)濟(jì)改革雖然已經(jīng)觸動了很多方面的矛盾，但中央掌控資源配置權(quán)限、自上而下配置資源的體制并沒有觸動，并且集中表現(xiàn)在金融、土地、稅收、財政等政策資源上。一個地區(qū)如果設(shè)立為“國家綜合配套改革試驗區(qū)”，在上述政策環(huán)境方面就會有極大的改善，可以更多地發(fā)揮地方的自主性，這無疑是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種政策需要。

    其次是中央與地方關(guān)系的矛盾。在目前的中央與地方的關(guān)系中，隨著一些關(guān)鍵部門管理權(quán)的逐步上收和事權(quán)的逐步下放，地方的政策創(chuàng)新十分有限，地方政府在政策實(shí)施上普遍趨于保守�！皣�家綜合配套改革試驗區(qū)”能夠給予地方政府很大的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的自主權(quán)，當(dāng)然會引起各地的熱烈爭奪。

    第三，市場導(dǎo)向和政策導(dǎo)向的矛盾。在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯。當(dāng)時，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立有效地克服了這個矛盾。在今天市場經(jīng)濟(jì)從不完善到完善的改革時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向并沒有相應(yīng)減弱，所以還需要“新特區(qū)”來克服這個矛盾。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力歸根到底還是應(yīng)該來自市場，而不是政策，政策要做的應(yīng)該是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的行為，而不是代替市場本身。

    所以，設(shè)立“國家綜合配套改革試驗區(qū)”，不應(yīng)當(dāng)看作是一種區(qū)域政策的傾斜，也不是鞏固一個城市在某個區(qū)域內(nèi)中心城市地位的一種努力，更不能當(dāng)作是爭奪政策資源的一個戰(zhàn)役，而應(yīng)當(dāng)視為為國家的深化改革做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。作為一個地區(qū)，既然申請成為“國家綜合配套改革試驗區(qū)”， 就應(yīng)當(dāng)把本地區(qū)作為國家的政策實(shí)驗區(qū)，而不是特殊投資區(qū)。那么“新特區(qū)”改革的成本，就應(yīng)當(dāng)由地方來承擔(dān)，而不是中央政府，改革的經(jīng)驗屬于全國而不是地方。

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