地鐵申報(bào)門檻提高 一些三四城市地鐵夢(mèng)碎

• 2018年7月18日 GuoMeng來(lái)源：上觀 全景網(wǎng) 1490 99
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  2018-2024年地鐵剎車片市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查及供需格局分析預(yù)測(cè)報(bào)告

  地鐵剎車片行業(yè)研究報(bào)告旨在從國(guó)家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略入手，分析地鐵剎車片未來(lái)的政策走向和監(jiān)管體制的發(fā)展趨勢(shì)，挖掘地鐵剎車片行業(yè)的市場(chǎng)潛力，基于重點(diǎn)細(xì)分市場(chǎng)領(lǐng)域的深度研究，提供對(duì)產(chǎn)業(yè)...

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(下稱“意見”)，大幅提高申報(bào)、建設(shè)地鐵、輕軌的門檻。

地鐵申報(bào)門檻提高，一些三四城市地鐵夢(mèng)碎。

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(下稱“意見”)，大幅提高申報(bào)、建設(shè)地鐵、輕軌的門檻。其中，地鐵申建城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值應(yīng)分別達(dá)到300億元、3000億元，較調(diào)整前各提高了200億元、2000億元。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有43個(gè)獲得地鐵建設(shè)批復(fù)的城市中，烏魯木齊、蘭州、洛陽(yáng)、南通等地不滿足新規(guī)要求。

地鐵申建門檻的提高早就有跡可循。去年底，包頭地鐵項(xiàng)目開工不足百日便被叫停，之后呼和浩特地鐵3、4、5號(hào)線項(xiàng)目也被叫停。而門檻提高的原因除了15年前劃定的數(shù)值已不切合實(shí)際外，更重要的是要防范地方政府盲目的“地鐵熱”引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2015年，軌交審批權(quán)限由國(guó)家發(fā)改委下放至省級(jí)政府，地方軌交項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入“快車道”，越來(lái)越多的三四線城市申報(bào)或規(guī)劃地鐵項(xiàng)目。不過，由于部分城市對(duì)軌交發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)自身實(shí)際需求和實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實(shí)不到位等問題。如包頭去年的財(cái)政收入僅為137.6億元，還背負(fù)著900億元債務(wù)，而地鐵建設(shè)項(xiàng)目總投資卻高達(dá)305.52億元，其中絕大部分資金都需要通過貸款等融資方式解決，顯然存在巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，融資、借貸已成為不少三四線城市解決地鐵建設(shè)資金難題的主要途徑。不過，地鐵建成容易運(yùn)營(yíng)難，除了高昂的建設(shè)成本外，后期的運(yùn)維也需要地方財(cái)政源源不斷輸血。現(xiàn)在，不少城市的地鐵運(yùn)營(yíng)都需要年均數(shù)億元的財(cái)政補(bǔ)貼——以2016年5月運(yùn)營(yíng)的東莞地鐵2號(hào)線為例，雖然日均客流量達(dá)10萬(wàn)人次，但今年?yáng)|莞市財(cái)政還是計(jì)劃安排了10.2億元支持該線路運(yùn)營(yíng)。這樣一筆投入，對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市可能不算什么，但對(duì)一些財(cái)政實(shí)力不夠又負(fù)債累累的中西部地方政府而言顯然是“雪上加霜”。

提高門檻，確實(shí)可以讓一些三四城市“知難而退”。但若要徹底遏止住盲目的“地鐵沖動(dòng)”，還要找出多地即便借貸也要建地鐵的根本原因。其實(shí)，一些地方政府趕著上馬地鐵項(xiàng)目，并非因?yàn)閷?duì)軌道交通有多么迫切的實(shí)用需求，說(shuō)到底還是看重背后的潛在利益。

在一些地方，地鐵的意義已經(jīng)遠(yuǎn)超交通本身，甚至成為面子工程和政績(jī)工程。許多地方官員堅(jiān)信，有了地鐵，就意味著城市實(shí)力與城市形象有了“質(zhì)的飛躍”，意味著任上“辦了實(shí)事”。而即便建設(shè)資金是通過融資平臺(tái)或PPP項(xiàng)目來(lái)籌資，也往往可以通過“上屆舉債下屆還”的方式進(jìn)行規(guī)避，幾乎無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任。地方財(cái)力巨大的支出壓力，對(duì)于官員而言，卻可能是穩(wěn)賺不賠的“買賣”。

當(dāng)然，地鐵帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)也不可估量。比如地鐵與房?jī)r(jià)存在“正相關(guān)”關(guān)系，已成為社會(huì)共識(shí)。因此，有些城市的地鐵項(xiàng)目往往還未落地，一些地產(chǎn)商就已經(jīng)炒作起了“住在地鐵旁”“地鐵上蓋”等噱頭，帶動(dòng)地價(jià)與房?jī)r(jià)的提前上漲。借修建地鐵來(lái)擴(kuò)大城市賣地半徑，這對(duì)于靠土地財(cái)政吃飯的地方政府來(lái)說(shuō)，顯然具有不小的吸引力。

可見，對(duì)于城市主政者而言，地鐵一邊指向的是高負(fù)債與“無(wú)底洞”的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，另一邊則指向政績(jī)、經(jīng)濟(jì)等方面的“誘惑”。如何讓主政者在面對(duì)這一“拉扯”時(shí)，抑制住“誘惑”，真正從城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、常住人口規(guī)模以及債務(wù)水平出發(fā)，量力、有序發(fā)展地鐵，值得相關(guān)部門思考。在某種程度上，建立權(quán)責(zé)一致的約束機(jī)制，讓舉債者承擔(dān)負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，或可成為一種選擇。

此番政策的收緊，并不代表地鐵的發(fā)展就可以因噎廢食。需要明確的是，在保證地方債務(wù)有序可控的前提下，符合條件的地鐵建設(shè)還是應(yīng)該有序推進(jìn)。對(duì)此，《意見》就作出了理性判斷，明確指出已被國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌交建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不得變更，規(guī)劃實(shí)施期限不得隨意壓縮。當(dāng)然，這并不意味著那些不滿足新規(guī)卻已被批復(fù)的城市就可以吃下“定心丸”。接下來(lái)，如何找到可持續(xù)又具有推廣價(jià)值的盈利模式，如何杜絕地鐵建設(shè)成為勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ蹋瑢?duì)這些地方政府的管理智慧提出考驗(yàn)。

地鐵申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)提高

根據(jù)《意見》，城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應(yīng)納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并履行報(bào)批程序。

此前2003年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(下稱81號(hào)文)規(guī)定，申報(bào)地鐵建設(shè)的城市， 地方財(cái)政一般預(yù)算收入應(yīng)在 100億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上。

本次調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)為：一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上。其中，申報(bào)地鐵城市的市區(qū)常住人口和規(guī)劃線路客流規(guī)模單向高峰小時(shí)兩項(xiàng)指標(biāo)保持不變，分別為300萬(wàn)人以上和3萬(wàn)人以上。

81號(hào)文提出修建輕軌的條件是，地方財(cái)政一般預(yù)算收入在60億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到600億元以上，城區(qū)人口在150萬(wàn)人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)1萬(wàn)人以上。

本次調(diào)整后，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上。

按此看來(lái)，修建地鐵的GDP和一般預(yù)算收入標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)高了2倍。修建輕軌的標(biāo)準(zhǔn)被調(diào)高1倍以上。

對(duì)于這一調(diào)整，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部副主任趙東撰文指出，修建輕軌和地鐵的標(biāo)準(zhǔn)要改，是因近年城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和固定資產(chǎn)投資占GDP比例提高，原有指標(biāo)已難以反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。

同時(shí)，目前實(shí)際修建地鐵的成本在提高?！氨热?003年修建軌道交通標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布15年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市軌道交通工程造價(jià)、原材料等也同步上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出81號(hào)文件發(fā)布時(shí)的水平，原標(biāo)準(zhǔn)已不能真實(shí)反映城市出資能力?！?/p>

據(jù)悉，2005年全國(guó)只有23個(gè)城市GDP超過1000億元，而2017年據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，超過170個(gè)城市GDP突破1000億元，其中，前100名城市GDP均在2000億元以上，有14座城市GDP達(dá)到10000億。

2017年全國(guó)約80個(gè)城市GDP在3000億元左右，有50多個(gè)城市在4000億左右。但是并非這么多城市都可以修地鐵。原因是，過去修建地鐵1公里需要投入1個(gè)億，現(xiàn)在多的需要7個(gè)億，原先修一條線路只需要幾十億元，現(xiàn)在需要上百億元，而很多城市一年財(cái)政收入達(dá)不到修一條或者幾條地鐵的資金要求。

《意見》指出， 嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加大財(cái)政約束力度，嚴(yán)禁違規(guī)變相舉債，對(duì)舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來(lái)源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得審批(核準(zhǔn));對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批(核準(zhǔn))其新項(xiàng)目。

堅(jiān)持嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)原則

根據(jù)公開報(bào)道數(shù)據(jù)匯總，目前全國(guó)提出要建地鐵的城市有近200個(gè)，隨著地鐵和輕軌修建標(biāo)準(zhǔn)提高，除了一些財(cái)力比較雄厚、人口總量大的城市，會(huì)繼續(xù)修地鐵，一般的主城區(qū)人口少、財(cái)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的城市，地鐵夢(mèng)可能擱淺。

同時(shí)很多城市因?yàn)檎?fù)債率高，新修編后的城市地鐵規(guī)劃也很難馬上獲批。

以中部某省某個(gè)城市為例，該城市GDP已經(jīng)突破了4000億，一般預(yù)算收入也突破了300多億，但是目前主城區(qū)常住人口只有200多萬(wàn)，要達(dá)到300萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn)尚需時(shí)日。

而該省有四五個(gè)城市也曾提出要修地鐵，且進(jìn)行了規(guī)劃，但是這些城市要么是GDP總量不夠或者財(cái)政收入不夠，或者主城區(qū)常住人口不夠，進(jìn)而很難在最近幾年獲得地鐵項(xiàng)目的審批。

事實(shí)上，已經(jīng)獲得審批的很多城市的地鐵，已經(jīng)被叫停。這包括一些超千萬(wàn)人口的地鐵新項(xiàng)目。同時(shí)一些城市的新地鐵修編方案，短期難以有獲批準(zhǔn)的可能。

牛學(xué)勤認(rèn)為，“不僅是很多地方?jīng)]投入能力修地鐵，更重要的是，很多城市自己沒錢修，采取BT模式，但是移交時(shí)實(shí)際無(wú)錢給建設(shè)單位，這會(huì)給行業(yè)發(fā)展造成不良影響”。

他指出，一般七公里以上才有必要選擇軌道交通。地鐵大大縮短了通勤時(shí)間，當(dāng)一個(gè)城市足夠大，才值得考慮軌道交通。而短期資金匱乏，也可以有很多其他交通方式也是可以替代的，“比如BRT(快速公交系統(tǒng))，提升它們的速度和服務(wù)質(zhì)量也是完全可以的。

對(duì)于城市軌道交通建設(shè)，《意見》提出要堅(jiān)持“量力而行、有序推進(jìn)，因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用，銜接協(xié)調(diào)、集約高效，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)發(fā)展”的原則。

其中，在建設(shè)規(guī)劃報(bào)批和審核程序方面，《意見》提出，省級(jí)發(fā)展改革部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審，按程序向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送建設(shè)規(guī)劃。城市軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同住建組織審核后報(bào)國(guó)務(wù)院審批，后續(xù)建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同住建部審批、報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

《意見》還規(guī)定，原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。

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