國地稅合并對于中國稅制改革有怎樣的意義？

• 2018年7月2日 ZhangHongYuan來源：中國新聞周刊 1238 80
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推進國稅地稅“合二為一”，對于中國的稅制改革有怎樣的意義?對于地方政府和企業(yè)來說，會有怎樣的影響?87萬稅務人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺配套措施?

推進國稅地稅“合二為一”，對于中國的稅制改革有怎樣的意義?對于地方政府和企業(yè)來說，會有怎樣的影響?87萬稅務人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺配套措施?

就這些問題，記者專訪了中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文。在他看來，稅改不應該僅僅著眼于機構合并，如何處理好中央和地方財政關系，應是下一步的重點。

央地關系的重大調整

記者：1994年，中國實行分稅制改革，分別設立國稅地稅部門，現(xiàn)在又將國地稅合并。當時的分和現(xiàn)在的合，其背后的邏輯是什么?

劉劍文：如果說真正講國地稅分和合的制度邏輯，或者說法律邏輯，我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關系，在不同時期央地關系應該如何處理，也涉及中央和地方在這一過程中，各自應該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國地稅分開，是有一個特殊的歷史背景，因為在分稅制之前，中國采用分灶吃飯、財政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前，有過一些歷史的作用和功績，但在這個過程中，中央的錢越來越少，地方的錢越來越多，因為改革開放以后，地方經(jīng)濟狀況越來越好，財政收入越來越多，而按照分灶吃飯原則，地方征稅后按比例上交中央，很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問題。

這樣一來，地方的錢越來越多，而中央的錢越來越少。而中國是個大國，經(jīng)濟情況錯綜復雜，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，必須集中財力辦大事。在我印象中，當時的分稅制財政體制改革有個出發(fā)點，就是提高兩個比重，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，尤其是后一個比重，關鍵是要加強中央的權威。

所以在1994年的分稅制改革，實際是因為基于中央缺錢，地方有錢這樣的現(xiàn)狀，基于當時的制度限制而做的一個較大變革。將稅種也分為三類，中央稅、地方稅和共享稅。因為中國稅制有一個很重要的特點，它是以流轉稅為主體的，在1994年之前占所有稅種的70%~80%。流轉稅主要由增值稅、營業(yè)稅和消費稅三大稅種構成，當時增值稅大概占整個財政收入的半壁江山，所以分稅制以后，增值稅成為了共享稅，中央占75%，地方占25%，營業(yè)稅作為地方稅，消費稅作為中央稅。

與此同時，開展了稅收征管體制改革，在全國所有的地方政府，包括省、市、縣單設一套屬于中央的垂直征管機構，就是國家稅務總局，負責中央稅和共享稅的征收，省以下設立地方稅務局，負責地方稅的征收。當時整個稅務系統(tǒng)的工作人員有100萬，其中，國稅系統(tǒng)的人員編制經(jīng)費、干部任免是由國家稅務總局來管理的。

盡管國家稅務總局是受中央垂直管理，但在一個地方時間長了，多多少少跟地方有盤根錯節(jié)的關系，容易受當?shù)卣挠绊?。為了避免地方政府對國稅工作的干擾，從1998年開始，中國實施國稅局長的異地交流制度，這種制度提高了國稅系統(tǒng)的獨立性，也維護了稅法的權威，對保證中央財政收入發(fā)揮了積極作用。

所以，當時分設國稅地稅，是為了適應分稅制財政體制改革的需要，尤其是要提高兩個比重，在當時起了非常關鍵的作用。

2000年以后，中國又有兩次大的稅收分成改革，造成了整個地稅系統(tǒng)業(yè)務范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革，此前，企業(yè)所得稅收入屬于地方，由地稅局征收。但當時為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央財政需要進一步集中財力，就把原來屬于地方財政的企業(yè)所得稅變更為共享稅，中央占50%，到2003年又占到60%，所以從這個時候，企業(yè)所得稅變成了一個共享稅。按照國地稅征管體制，一旦變成共享稅，稅種的征收就由地稅局轉移到國稅局。

當然，我國最大的一次改革就是2016年的營改增，這其實是一次中央和地方收入分成改革，改革后，原來由地稅局征收的第一大稅種營業(yè)稅取消，變成由國稅局征收的增值稅，國地稅業(yè)務范圍此消彼長，但人員規(guī)模不變，增加了國稅人員的征管壓力。所以，這兩次重大的收入分成改革，成為國稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來看，分與合的背后，不僅是央地關系的重大調整，也是國家治理體系的一個深刻變革，是推動中國實現(xiàn)法治國家建設的一個重大舉措。

國稅總局和地方政府

的權利義務需要明確

記者：這次國地稅機構合并，有一個重要原則就是“瘦身-健身”，你對此如何理解?

劉劍文：“瘦身”面臨的一個問題就是，過去國地稅兩套機構之間有一些重疊機構，比如說國稅地稅都有征管機構，都有稽查，所以瘦身對于稅務干部來講，都要涉及國家安置的問題，不會因為合并下崗，而是在公務員系統(tǒng)中進行妥善的安置。這是下一步各級政府需要考慮的問題。

至于“健身”，我的理解是把機構中的精兵強將整合在一起，更好地整合資源，使征收工作更有效率，機構管理更加規(guī)范，人員配置更加合理。

記者：目前實行國家稅務總局和地方政府雙重領導這樣一個體制，你如何評價這樣一個體制，雙方將如何協(xié)調?

劉劍文：雙重領導體制不是你管我也管的問題，而是必須有一個為主。這次合并很明確是以國家稅務總局為主，掛牌也都是叫國家稅務總局××省(或市、自治區(qū))稅務局，而且人員經(jīng)費編制也都由中央負責，可能在人員選用問題上會征求地方意見。

記者：按照目前的計劃，下一步將在市縣一級合并，這中間是否會有阻力，特別是縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)?

劉劍文：我覺得阻力不會太大，因為要是都由中央財政負責的話，原來的地稅局應該會挺高興的。畢竟各個地方的經(jīng)濟狀況不一樣，欠發(fā)達地區(qū)有些時候可能工資發(fā)放都存在困難，但合并之后就不存在這個問題了。

至于在縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，合并后，地方對企業(yè)的權力肯定會受到影響。但從另一個角度，稅務部門征管的范圍擴大了，能夠消除部門之間的信息壁壘，強化稅收征繳能力，以及實現(xiàn)稅收和非稅收入的一體化征管，從長遠來講，國地稅合并，有利于形成一個規(guī)范高效的稅制。

實際上，過去的地稅系統(tǒng)征收率是過低的，表面上是造成了法定稅率和實際稅率脫節(jié)，實質上是對稅法的權威性產(chǎn)生沖擊。一旦樹立稅法的權威，企業(yè)在納稅的過程中，就無法與地方政府討價還價，對納稅情況也能有準確的預期，從企業(yè)角度來講，企業(yè)的稅負或許會有增加。但是中央也在考慮解決措施，特別是增值稅稅率簡化，法定稅率下降，能夠對沖實際稅率上升的一個負面影響。

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