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我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的趨勢及策略(上)
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http://shiquanmuye.com 發(fā)稿日期:2008-7-9
- 【搜索關(guān)鍵詞】：研究報告 投資分析 市場調(diào)研 農(nóng)業(yè) 果品 蔬菜 農(nóng)產(chǎn)品
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一、食品政策：從自給自足到適度進(jìn)口
中國農(nóng)業(yè)資源緊缺、人口眾多，努力增加糧食有效供給，始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展的頭等大事，任何時候都不可忽視。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期發(fā)展中面臨的嚴(yán)峻問題是，糧食生產(chǎn)將難以滿足需求的增長，糧食的供需缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大，未來的糧食進(jìn)口量將逐步上升。
在實(shí)現(xiàn)中國糧食中長期供求平衡的戰(zhàn)略選擇上，存在兩種不同的思路：一種思路主張必須把糧食自給作為目標(biāo)。另一種思路主張，在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格逐步達(dá)到國際市場價格水平的時候，盡可能地利用國際市場，利用相對廉價的進(jìn)口糧，彌補(bǔ)近期內(nèi)中國因無法大量增加農(nóng)業(yè)投入而可能出現(xiàn)的糧食供給不足，同時節(jié)省下寶貴的資源用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不能片面地強(qiáng)調(diào)糧食的“自給自足”。
我們認(rèn)為，從中長期看，保證糧食的供求平衡，既不能過份強(qiáng)調(diào)自給自足，也不能過度依賴國際市場，而只能選擇“立足自給，適度進(jìn)口調(diào)劑”的戰(zhàn)略。
堅持糧食自給自足是不必要的，也是行不通的。近年來，中國糧食生產(chǎn)的要素邊際生產(chǎn)率呈遞減現(xiàn)象，由此導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本和價格不斷攀升，目前，中國糧食的市場價格已高出國際市場的價格。
在這種背景下，為了實(shí)現(xiàn)糧食自給，就必然要求：大量使用耕地；大量增加對糧食生產(chǎn)的投入，以挖掘糧食的資源潛力和技術(shù)潛力；不斷提高糧食價格；對國外廉價糧食的進(jìn)口通過采取關(guān)稅和非關(guān)稅的措施進(jìn)行限制，等等。這些措施，或者是難以行得通，或者要付出很高的代價。例如，過分強(qiáng)調(diào)糧食自給，土地和資本兩項(xiàng)要素的機(jī)會成本將會很高，這不但影響農(nóng)民增加收入，也會損害非農(nóng)業(yè)的發(fā)展；不斷提高農(nóng)產(chǎn)品價格，不但會成為國內(nèi)通貨膨脹的潛在因素，而且會推動工業(yè)勞動成本的提高，影響整個經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢的發(fā)揮；在經(jīng)濟(jì)日益國際化、貿(mào)易日益自由化的條件下，過份限制國外糧食進(jìn)口，會遇到貿(mào)易伙伴的反對和報復(fù)，同樣要付出代價。
適度進(jìn)口糧食，調(diào)劑品種余缺，彌補(bǔ)產(chǎn)需缺口，增加儲備，對于提高中國稀缺資源的利用效率無疑是有益的。今后，國際糧食市場的供給能力，仍是可以進(jìn)一步提高的。但考慮到大量進(jìn)口糧食對世界市場的影響，糧食安全、糧食進(jìn)口能力以及糧食大量進(jìn)口對國內(nèi)生產(chǎn)的影響，今后在擴(kuò)大糧食進(jìn)口上，又應(yīng)當(dāng)采取非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。中國糧食的中長期供求平衡，必須立足于國內(nèi)，不能過度依賴國際市場。
加入世界貿(mào)易組織（WTO）將對中國農(nóng)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響，其利弊如何最終取決于中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。但近10年來，中國糧食生產(chǎn)成本平均每年以10％的速度遞增，使糧食價格也隨之提高。目前中國小麥、玉米、大米及棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格已高于國際價格，在國際市場上失去了以往的競爭優(yōu)勢。中國的油料、糖、奶業(yè)自然條件好，原料充足，但由于加工技術(shù)落后，目前植物油、食糖和奶制品價格已高于國際市場價格，在國際市場上失去了以往的競爭優(yōu)勢。中國一些勞動密集型的產(chǎn)品，如蔬菜、水果、花卉和水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品，由于資源成本低，目前價格大都低于國際市場價格，在國際市場上具有較強(qiáng)的競爭優(yōu)勢。上述農(nóng)產(chǎn)品出口水平卻還比較低。如中國的水果類產(chǎn)品，目前的年出口量僅占其總產(chǎn)量的1％左右。造成這種狀況的主要原因是，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)差、農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、貯藏等環(huán)節(jié)還非常落后。此外，對這些產(chǎn)品的國內(nèi)支持還不夠。
適應(yīng)參與國際市場競爭的要求，今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)是在繼續(xù)確保糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定提高的基礎(chǔ)上，更加重視根據(jù)比較優(yōu)勢原則來優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。
二、農(nóng)民收入政策：從價格支持政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整政策
增加農(nóng)民收入，是關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局性問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果農(nóng)民收人預(yù)期不好，就不愿擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品供給。因此，實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給的目標(biāo)，必須使農(nóng)民收入能穩(wěn)定增長。90年代末以來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長中的一個突出矛盾就是，在農(nóng)產(chǎn)品供給全面好轉(zhuǎn)的形勢下，農(nóng)民收入的增長處于緩慢狀態(tài)。
目前農(nóng)業(yè)收入仍占農(nóng)民收入的60％以上，工農(nóng)業(yè)之間的交易條件仍是影響農(nóng)民收入增長的最重要的因素之一。農(nóng)業(yè)是一個觀風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，同時又受到恩格爾法則的制約，在市場競爭中常常處于不利地位。在農(nóng)產(chǎn)品市場化的改革中，政府制定農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價格政策，對減少農(nóng)產(chǎn)品價格的不穩(wěn)定性保護(hù)農(nóng)民收人是至關(guān)重要的。
有關(guān)研究表明，政府對農(nóng)業(yè)的價格保護(hù)程度，與經(jīng)濟(jì)所處發(fā)展階段密切相關(guān)。一般說來，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的價格保護(hù)程度越高。從中國目前所處發(fā)展階段和財政實(shí)力看，像目前發(fā)達(dá)國家那樣大量補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)是不可能的�，F(xiàn)在，應(yīng)逐步減少對城鎮(zhèn)居民和城市國有企業(yè)各種補(bǔ)貼，大幅度削減農(nóng)民的各種負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)看，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化是一種趨勢，實(shí)行高保護(hù)政策的國家必將大幅度削減農(nóng)業(yè)的價格補(bǔ)貼，逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場。而且，即使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到了很高的階段，農(nóng)業(yè)人口份額降低到了較低的程度，也不可能直接采用價格手段對農(nóng)業(yè)進(jìn)行高保護(hù)。
增加農(nóng)民收入，單靠政府的價格支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且這方面的潛力也會越來越有限。增加農(nóng)民收入，最根本的途徑是在保證糧食安全的前提下，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高效農(nóng)業(yè)體系。
改革開放以來，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已取得了顯著成效，但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，過去農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整仍然是初步的、低層次的、階段性的。農(nóng)業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段之后，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯露出來。突出表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)品質(zhì)量不高，大路貨多，名優(yōu)產(chǎn)品比例低；二是一般性品種多，專用品種少；初級產(chǎn)品多，加工產(chǎn)品少，精深加工產(chǎn)品更少。目前中國水果的優(yōu)質(zhì)果率只占水果總產(chǎn)品的30％，約有20％的劣質(zhì)果適口性差，部分蔬菜。茶葉中農(nóng)藥殘留量超標(biāo)，蔬菜、水果、花卉等產(chǎn)品貯藏、保鮮、加工水平低，難以保證儲藏質(zhì)量和商品質(zhì)量。三是雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工有了很大進(jìn)展，但區(qū)域比較優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮出來，區(qū)域性農(nóng)作物結(jié)構(gòu)不同程度存在大而全、小而全問題。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，地區(qū)之間重復(fù)投入，常常一哄而上，帶有很大的盲目性，造成了過度的盲目競爭和資源浪費(fèi)。果品、蔬菜產(chǎn)地市場之間的激烈競爭，已經(jīng)暴露了在品種、布局方面的趨同性。
抓住農(nóng)產(chǎn)品總量平衡的有利時機(jī)，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，就成為農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重大課題。新一輪的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整決不能再走簡單的數(shù)量、比例變動的老路子，必須注重調(diào)整的質(zhì)量。這次結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是向生產(chǎn)的深度進(jìn)軍，提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量和綜合經(jīng)濟(jì)效益。
根據(jù)中國農(nóng)業(yè)資源利用和農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀，構(gòu)建高效農(nóng)業(yè)體系，應(yīng)在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。與此同時，在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部，提高種植業(yè)與林牧漁業(yè)之間的多層次綜合利用水平，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合、農(nóng)林結(jié)合、牧漁結(jié)合，更加集約地利用各種農(nóng)業(yè)資源。
農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，既是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要途徑，又會提高農(nóng)業(yè)的比較利益水平，甚至可變廢為寶，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合利用率，更好地滿足消費(fèi)者對農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的多樣化需求。發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比大都在3：l，而中國只有0．79：1。發(fā)達(dá)國家加工食品約占90％，而中國只占25％。發(fā)達(dá)國家食品工業(yè)產(chǎn)值一般是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1．5－2倍，而中國還不到1／3。從上述差距中，可以看出中國發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)還有很大的空間。農(nóng)產(chǎn)品的包裝、儲藏、分級水平低，已經(jīng)嚴(yán)重影響了中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力和經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)把加強(qiáng)產(chǎn)后系統(tǒng)開發(fā)、特別是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，以利于其高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效的實(shí)現(xiàn)。
三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化：農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢
長期以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售三個環(huán)節(jié)相脫節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品“買難”和“賣難”交替出現(xiàn)，這既使得農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)常常得不到穩(wěn)定的原料供給，農(nóng)民的利益也經(jīng)常受到損害。針對這種情況，近年來，中國提出了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展思路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在實(shí)踐中是一種內(nèi)容相當(dāng)豐富的現(xiàn)象，雖然在理論上對其內(nèi)涵并沒有一個清晰的界定，但多數(shù)意見認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過中介組織的帶動，一頭連給農(nóng)戶，一頭連接市場，既保持了家庭承包制的穩(wěn)定，同時又通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮一體化組織的協(xié)調(diào)功能，把分散的農(nóng)戶組織起來，進(jìn)行商品生產(chǎn)，在一個產(chǎn)品、一個產(chǎn)業(yè)、一個區(qū)域內(nèi)形成了產(chǎn)品規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和區(qū)域規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。這種形式，有利于克服千家萬戶的分散經(jīng)營與千變?nèi)f化的大市場的矛盾，使分散的農(nóng)民家庭經(jīng)營與大市場之間找到了一種有效的連接方式；有利于在更大范圍內(nèi)和更高層次上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素的重新組合，提高農(nóng)業(yè)的比較效益；有利于在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化和社會化。
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在中國廣大農(nóng)村的實(shí)踐，內(nèi)容豐富，形式多樣。概括說來，主要有以下四種類型：一是龍頭企業(yè)帶動型。主要是以農(nóng)產(chǎn)品加工或流通企業(yè)為龍頭，帶動農(nóng)戶從事專業(yè)生產(chǎn)，將生產(chǎn)、加工、銷售有機(jī)結(jié)合，實(shí)施一體化經(jīng)營。這種類型一般以“公司十農(nóng)戶”為基本組織模式。二是中介組織帶動型。主要是以社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織（包括農(nóng)民專業(yè)協(xié)會）、供銷合作社等為中介，帶動農(nóng)戶從事專業(yè)生產(chǎn)，將生產(chǎn)、加工、銷售有機(jī)結(jié)合，實(shí)施一體化經(jīng)營。這類組織一般以合作經(jīng)濟(jì)組織十農(nóng)戶為基本組織模式，但也有一些是“公司+合作經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶”。三是專業(yè)市場帶動型。主要是以專業(yè)市場為紐帶，帶動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，連結(jié)廣大農(nóng)戶。四是其它類型，如各農(nóng)業(yè)研究和推廣部門為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。
無論采取何種組織形式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的核心問題是在生產(chǎn)、加工和銷售之間建立合理的利益分配機(jī)制。從實(shí)踐看，農(nóng)戶與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和其它組織的利益連接方式主要有以下幾種形式：
一是“買斷”關(guān)系，即農(nóng)戶與企業(yè)之間除了純粹的市場交換關(guān)系外，沒有任何其他的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，企業(yè)僅是一次性收購農(nóng)戶的原料，雙方不簽定經(jīng)濟(jì)合同，價格隨行就市。在這種買斷型的利益關(guān)系下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售之間并沒有形成有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系，更沒有形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制，企業(yè)與農(nóng)民的關(guān)系很不穩(wěn)定。嚴(yán)格說來，如果企業(yè)與農(nóng)戶之間僅僅停留在這種“買斷”型關(guān)系上，還不能說是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營。
二是契約關(guān)系，即農(nóng)戶與企業(yè)在自愿、平等、互利的前提下，簽訂規(guī)范的經(jīng)濟(jì)合同，明確規(guī)定各方面應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)，建立了相對穩(wěn)定的購銷關(guān)系。在這種形式下，農(nóng)戶與企業(yè)的利益關(guān)系的緊密程度也有差別。多數(shù)企業(yè)一般都向農(nóng)戶供應(yīng)良種、優(yōu)良種畜、種禽和化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，并提供技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，有些企業(yè)還以相對穩(wěn)定的價格收購農(nóng)民的產(chǎn)品，或參照市場價，制定保護(hù)價，當(dāng)市場價低于保護(hù)價時，以保護(hù)價收購農(nóng)民的產(chǎn)品。在這種方式下，農(nóng)民與企業(yè)之間的利益關(guān)系與“買斷”型相比，更進(jìn)了一步。但在許多情況下，農(nóng)戶不履約或企業(yè)拒收、壓級壓價等現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。
三是新型的合作關(guān)系，主要是通過建立各種類型的合作組織，實(shí)行利潤返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的利益共同體。從合作組織形成的方式看，主要有以下幾種：（1）供銷社吸收農(nóng)戶入股，興辦專業(yè)合作社；（2）農(nóng)民自發(fā)組建專業(yè)合作社；（3）一些協(xié)會吸收農(nóng)民入股發(fā)展成合作社；（4）龍頭企業(yè)吸收農(nóng)戶入股，組建股份合作制企業(yè)等。從合作組織內(nèi)部的服務(wù)內(nèi)容看，有些合作組織（主要是農(nóng)民專業(yè)協(xié)會）主要還是提供信息、技術(shù)培訓(xùn)、物資供應(yīng)等服務(wù)，有的則實(shí)現(xiàn)了合作加工和銷售。從合作組織內(nèi)部的利益關(guān)系看，有些合作組織與農(nóng)戶之間還是以服務(wù)為紐帶連結(jié)在一起，而有些合作組織（包括企業(yè)）則與農(nóng)產(chǎn)形成了新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對農(nóng)戶實(shí)行利潤返還和按股分紅。從總體上看，這種利益聯(lián)接方式還不多，發(fā)展也比較緩慢，許多合作組織還不夠規(guī)范，特別是多數(shù)合作組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力還比較弱，這使得它在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中發(fā)揮的作用還比較有限。
農(nóng)戶與其他利益主體建立什么樣的利益聯(lián)接方式，是受多種因素影響的，如產(chǎn)品性質(zhì)、企業(yè)實(shí)力、農(nóng)戶素質(zhì)等。今后，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展仍將以“公司+農(nóng)戶”作為基本組織形式，以契約作為基本的利益聯(lián)接方式。積極扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程仍具有重要的意義。只有龍頭企業(yè)素質(zhì)高、競爭力強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品及加工品才能立足市場、占領(lǐng)市場，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才能順利進(jìn)行。龍頭企業(yè)在發(fā)展方向上，要高起點(diǎn)，堅持以質(zhì)取勝，以效益取勝。龍頭企業(yè)要處理好與農(nóng)民之間的關(guān)系。龍頭企業(yè)不是單純的農(nóng)產(chǎn)品加工或流通企業(yè)，它要為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)等方面的配套服務(wù)，這樣才能使農(nóng)民的生產(chǎn)符合市場的要求。龍頭企業(yè)要努力做到與農(nóng)民利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，努力與農(nóng)民結(jié)成共損共榮的經(jīng)濟(jì)利益共同體。
四、農(nóng)業(yè)剩余勞動力：從就地轉(zhuǎn)移到跨地區(qū)有序流動
改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移取得了舉世矚目的成就。盡管如此，目前農(nóng)業(yè)勞動力的就業(yè)壓力并沒有得到很大緩解。
解決規(guī)模龐大的農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，必須采取“多渠道分流，多種形式轉(zhuǎn)移”的戰(zhàn)略，依靠一、二、三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，全方位開拓就業(yè)門路，最大限度地增加就業(yè)機(jī)會。為了防止大量農(nóng)村人口過度涌入城市，誘發(fā)“城市病”，應(yīng)該充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)潛力，使農(nóng)業(yè)有效地發(fā)揮過剩勞動力的“蓄水池”作用。同時，應(yīng)積極開拓國際勞務(wù)輸出市場。但這兩條渠道吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力畢竟是有限的。今后，解決農(nóng)業(yè)剩余勞動力出路的根本途徑，在于非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)今后在安置農(nóng)村剩余勞動力方面，仍將發(fā)揮主渠道的作用。
能否緩解農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)壓力，關(guān)鍵取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能否繼續(xù)保持較高的吸納勞動力能力�，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企發(fā)展面臨的制度環(huán)境和市場環(huán)境已發(fā)生了根本性的變化，在新的環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不可能在所有的行業(yè)都與城市企業(yè)展開競爭，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，大部分行業(yè)生產(chǎn)能力出現(xiàn)相對過剩的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要適應(yīng)國內(nèi)和國際市場競爭的要束，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，這是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)增長和就業(yè)容量不斷提高的關(guān)鍵。
一是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。從城鄉(xiāng)布局看，在改革開放前，中國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)大都分布在沿海大中城市，形成了農(nóng)村生產(chǎn)原料，城市加工的格局。這種格局割斷了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)的有機(jī)聯(lián)系，不僅造成農(nóng)產(chǎn)品原料損耗大，加工成本高，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。改革開放以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，這一局面有了一定改觀。1997年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值城鄉(xiāng)比為1：0.89，食品工業(yè)還是城市占主導(dǎo)地位，城鄉(xiāng)比為1：0．60。中國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)目前仍主要集中在城市，特別是農(nóng)產(chǎn)品的深加工大都在城市。從農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的區(qū)域布局，1997年東、中、西三大區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)值比為66：24：10，也就是說，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主要還是集中于東部沿海地區(qū)（近2／3），而內(nèi)地的比重則很小，尤其是西部地區(qū)只占1／10。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要抓住機(jī)遇，把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為再次創(chuàng)業(yè)的突破口。中西部既是農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，也是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展最具潛力的地方，要加快農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的速度。中國今后農(nóng)村剩余勞動力的壓力主要在中西部地區(qū)，發(fā)展勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，不僅有利于中西部地區(qū)吸納更多的農(nóng)村勞動力，而且可以緩解農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)流動的壓力。
二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。相對于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和要求而言，農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展總量不足，發(fā)展相對滯后�，F(xiàn)階段的農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，主要集中于一些傳統(tǒng)的、低水平的交通運(yùn)輸和商業(yè)飲食服務(wù)業(yè)之上，在某些傳統(tǒng)行業(yè)中，由于區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性，進(jìn)入過剩、低水平過度競爭的局面也早已形成。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)交通運(yùn)輸業(yè)中，運(yùn)力的發(fā)展多集中于短途客運(yùn)和內(nèi)河運(yùn)輸業(yè)之上，運(yùn)力增長相對于運(yùn)力需求和道路過剩的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一些農(nóng)村發(fā)展亟需的（新興）第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)（如科技服務(wù)、信息咨詢、金融保險等方面）發(fā)展嚴(yán)重不足，如農(nóng)村金融業(yè)，不僅業(yè)務(wù)范圍窄，信用手段落后，而且極不規(guī)范，難以滿足促進(jìn)農(nóng)村資金流動的需要。加快發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。一是重點(diǎn)建設(shè)好農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，積極開拓農(nóng)村資金和勞動力等要素市場；二是把交通、通訊、保險、金融、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等行業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn)；三是要開發(fā)農(nóng)村房地產(chǎn)和旅游等新興產(chǎn)業(yè)。
引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)是今后解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題的根本出路。
從80年代中期以后，尤其是進(jìn)入90年代以來，農(nóng)村勞動力的跨地區(qū)流動日趨活躍。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，90年代和下個世紀(jì)的頭20年，將是中國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化最劇烈的時期。可以說，近年來數(shù)千萬“農(nóng)民工”的大流動，不過是未來相當(dāng)長的一個時期內(nèi)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)大流動的序曲。
如此大規(guī)模的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動，以及自發(fā)流動不可避免的盲目性，致使流入地區(qū)的一定時期勞動力吸納能力受到挑戰(zhàn)，城市基礎(chǔ)和交通運(yùn)輸面臨巨大的壓力，城市的住房、環(huán)境管理、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施、治安管理和人口生有控制都面臨著越來越大的壓力。
近年來農(nóng)村勞動力大量流入城市，雖然引發(fā)了一些問題，但不能因此而普遍嚴(yán)格限制農(nóng)村勞動力向城市的流動。除了像少數(shù)特大城市對農(nóng)村勞動力的流人采取一定的限制措施外，大多數(shù)城市應(yīng)向農(nóng)民打開城門，鼓勵農(nóng)民企業(yè)家進(jìn)城投資辦廠，吸引部分農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)。近年來，在沿海一些大、中城市，隨著體制改革的深化和經(jīng)濟(jì)的迅速增長，不僅城市就業(yè)問題已迎刃而解，而且還吸收了大批外來勞動力。這說明，現(xiàn)有大、中城市在解除了舊體制的束縛之后，經(jīng)濟(jì)若能蓬勃發(fā)展，其吸納農(nóng)村勞動力的能力依然是不可忽視的。允許一部分農(nóng)民進(jìn)入大、中城市就業(yè)，并努力使一部分具備條件的農(nóng)民，由常年性外出打工，轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定性移民，應(yīng)當(dāng)成為今后解決中國農(nóng)村剩余勞動力出路的一條重要途徑。
要加大戶籍制度的改革力度，逐步消除城鄉(xiāng)勞動力市場的分割狀況。改革以來，雖然市場機(jī)制在勞動力配置方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，仍然存在著城市人口對城市就業(yè)機(jī)會相當(dāng)程度上的壟斷。長期保持城鄉(xiāng)勞動力市場的分割，不用農(nóng)民的就業(yè)競爭去抑制城市勞動費(fèi)用的上漲，不僅農(nóng)業(yè)失去了發(fā)展的機(jī)會和條件，而且城市工業(yè)部門和服務(wù)部門的勞動效率也難以提高。戶籍制度改革的核心內(nèi)容是剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前地位平等，獲得統(tǒng)一的社會身份。為此，在就業(yè)制度上，應(yīng)建立“企業(yè)自主用人，勞動者自由擇業(yè)”的市場化就業(yè)制度。建立新的人口登記和管理制度，就是要建立對人口實(shí)行開放式管理的戶口制度，即任何人無論是從鄉(xiāng)村遷移到城市，還是從一個城市遷移到另一個城市，或從一個農(nóng)村區(qū)域遷移到另一個農(nóng)村區(qū)域，以及從城市遷移到鄉(xiāng)村，只要符合一定的條件和要求（如有穩(wěn)定的收入來源，居住時間達(dá)到一定年限等），就應(yīng)該依法獲得合法的居住身份，并依法享受相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。戶籍制度的改革可以采取漸進(jìn)的方式，可先在小城鎮(zhèn)實(shí)行新的戶籍管理制度，在取得局部突破的基礎(chǔ)上，再循序展開。目前，在小城鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)戶口已沒有多少特權(quán)，改革現(xiàn)行戶籍制度的條件已經(jīng)具備。
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