新一輪財(cái)稅體制改革 中央和地方系統(tǒng)要成為一個(gè)整體

• 2018年7月2日 ZhouXun來源：中國新聞周刊 295 11
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  2018-2023年版證券承銷保薦產(chǎn)品入市調(diào)查研究報(bào)告

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全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在全國人大財(cái)經(jīng)委工作的會(huì)上幾乎每年都提稅改的問題。他認(rèn)為，應(yīng)該加快推進(jìn)中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱問題

1994年，國務(wù)院決定省及省以下稅務(wù)局分設(shè)為國稅局和地稅局，各省最遲必須在當(dāng)年8月15日分設(shè)掛牌。盡管在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)前，全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)都分設(shè)了國稅局和地稅局，但各地模式不一，比如上海市在市級(jí)層面雖然也有國稅局和地稅局，但實(shí)行的是“兩塊牌子、一套班子”，在區(qū)一級(jí)則僅有稅務(wù)局。而在浙江省則是省一級(jí)財(cái)政廳與地稅局黨組合一，行政分設(shè)，一把手身兼兩職，干部統(tǒng)一調(diào)配，在市縣一級(jí)，財(cái)政和地稅仍然合署辦公。

翁禮華正是實(shí)施分稅制后第一任浙江省地稅局局長。他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分設(shè)帶來機(jī)構(gòu)增加、人員膨脹、征收成本迅速增加的現(xiàn)實(shí)問題，浙江省決定掛牌不分家，以減少局際協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，浙江省國地稅都合署辦公，所有國稅征收成本都由浙江省地方財(cái)政開支。

直到1997年春天，“金華稅案”震驚全國，浙江省這才不得不將國地稅徹底分設(shè)。

但考慮到分設(shè)后地稅與財(cái)政仍然是一家，應(yīng)對(duì)單獨(dú)分開的國稅局有所照顧，因此方案確定省局人員按國稅60%、地稅40%，經(jīng)費(fèi)按國稅70%、地稅30%比例劃分。

然而，浙江省很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題，由于財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)不變，地方財(cái)政開始捉襟見肘，越到基層，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的問題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財(cái)力上收時(shí)，各省也上行下效，將地市政府的財(cái)力上收，地市一級(jí)則將縣鄉(xiāng)財(cái)力上收。結(jié)果就是大大削弱了處于低層的縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)力，基層財(cái)政越來越捉襟見肘。

數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政自給能力由1993年的102%下降至2006年61%，年均下降3.2%。2005年全國赤字縣、市達(dá)556個(gè)，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確保基層財(cái)政穩(wěn)定，浙江省財(cái)政廳決定從實(shí)際出發(fā)，不按一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的文件要求實(shí)行市管縣，而是繼續(xù)實(shí)行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級(jí)，避免其中的“雁過拔毛”問題。

這一方案直到1995年才被國務(wù)院知曉。那一年，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基到千島湖現(xiàn)場辦公，為的是解決20世紀(jì)50年代移民遺留問題。當(dāng)時(shí)，需要建造環(huán)湖公路，以改善上遷移民的生產(chǎn)和生活問題。朱镕基提出，由中央、浙江省、杭州市三方各出資6000萬建造這條公路，杭州市的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場表示，浙江省實(shí)行省管縣，杭州市財(cái)政出不了這筆錢。

直到一年多以后，各地紛紛出現(xiàn)類似的問題，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)工資無法發(fā)放的窘境，國務(wù)院才不再督促浙江省改回“市管縣”。后來，時(shí)任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個(gè)調(diào)研報(bào)告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，浙江的做法這才真正得到認(rèn)可。

實(shí)際上，1994年的國地稅分設(shè)旨在提高中央財(cái)政收入比重，保證中央財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1994年正式實(shí)施的分稅制財(cái)政體制規(guī)定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅。在稅收分成上，設(shè)定全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則，增值稅由央地分享，消費(fèi)稅和營業(yè)稅等為央地各自獨(dú)享。在征管體制上，分設(shè)為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)，獨(dú)享的稅種各自征收，分享的稅種視情況劃分征收。

“這一體制明確了中央固定收入、中央與地方共享收入和地方固定收入。既保證了中央稅款的有效征收，也提高了地方政府對(duì)地方稅種的征收積極性?！? 中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說。

改革后的分稅制取得了良好的運(yùn)行效果。中國財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財(cái)政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢，中央財(cái)政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，分稅制的施行有其必要性和重要性。施正文認(rèn)為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三大方面。一是央地間的財(cái)政關(guān)系趨向規(guī)范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)，財(cái)力分配上體現(xiàn)為“先中央后地方”，根本改變了過去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財(cái)政平衡體系。二是切實(shí)提高了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了財(cái)政體制的系統(tǒng)性、合理性。三是有利于發(fā)揮國稅系統(tǒng)專業(yè)征管能力，同時(shí)提高地方稅務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

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