農(nóng)村土地使用制度改革40年：農(nóng)村土地制度改革立法新期待

• 2018年12月26日 WangYu來(lái)源：中國(guó)興農(nóng)網(wǎng) 604 34
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  行業(yè)集中度在不斷提升，不進(jìn)則退。農(nóng)業(yè)觀光園情報(bào)分析把握有力發(fā)展方向！

  城鎮(zhèn)居民面對(duì)生態(tài)環(huán)境的日益惡化，紛紛開(kāi)始向往“回歸大自然”的休閑、恬靜生活。每逢周末和假期，都不約而同地去尋找綠色空間和清新的娛樂(lè)場(chǎng)所，以領(lǐng)略、感受、體驗(yàn)田園和鄉(xiāng)村的樸實(shí)生活，從而...

40年前的那一夜，安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民以“敢為天下先”的膽識(shí)按下紅手印，成為中國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐起點(diǎn);30年前的那一槌，深圳“敢為天下先”頂著壓力首次公開(kāi)拍賣土地使用權(quán)，改寫了新中國(guó)的用地方式，給中國(guó)的改革開(kāi)放插上了騰飛的翅膀。

近40年來(lái)我國(guó)土地使用制度改革綜述

“敢為天下先”，是中國(guó)改革開(kāi)放精神的生動(dòng)寫照，也是中國(guó)土地使用制度改革的天然基因。

40年前的那一夜，安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民以“敢為天下先”的膽識(shí)按下紅手印，成為中國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐起點(diǎn);30年前的那一槌，深圳“敢為天下先”頂著壓力首次公開(kāi)拍賣土地使用權(quán)，改寫了新中國(guó)的用地方式，給中國(guó)的改革開(kāi)放插上了騰飛的翅膀。

展開(kāi)改革開(kāi)放的歷史長(zhǎng)卷，每一次土地變革都留下了濃墨重彩的篇章。從始于20世紀(jì)70年代末的農(nóng)村土地制度改革到始于20世紀(jì)80年代末的城市土地有償使用制度改革，再到黨的十八大以來(lái)的“三塊地”試點(diǎn)改革，中國(guó)在用地方式轉(zhuǎn)變中不斷全面深化改革，也利用土地創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)“中國(guó)奇跡”。

農(nóng)地改革孕育火種與激情

春雷一聲震天響，清風(fēng)數(shù)拂天下春。小崗村“18個(gè)紅手印”催生的“大包干”，打破的不只是“大鍋飯”，而是點(diǎn)燃了整個(gè)中國(guó)的改革熱情。

1978年，小崗村實(shí)行“大包干”后一個(gè)月，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這項(xiàng)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，成為十一屆三中全會(huì)的重要議題。1982年1月1日，首個(gè)農(nóng)村“一號(hào)文件”正式出臺(tái)，明確指出“包產(chǎn)到戶、包干到戶”都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。從此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從安徽、四川等地以磅礴之勢(shì)推向全國(guó)，極大地調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善。

在安徽小崗村、小井莊，“包產(chǎn)到戶”從暗流涌動(dòng)到如火如荼，無(wú)數(shù)農(nóng)民嘗到了豐收的喜悅，日子一天比一天好。

在四川廣漢，向陽(yáng)鎮(zhèn)在全國(guó)率先摘下“人民公社”的牌子，推行“包產(chǎn)到組”，并直接觸動(dòng)了《憲法》的修改，改變了農(nóng)村政治體制。包產(chǎn)到戶，讓家家都豐收了，也讓農(nóng)民嘗到了吃飽穿暖的滋味。向陽(yáng)，成了“中國(guó)農(nóng)村改革第一鄉(xiāng)”。

在貴州湄潭，一場(chǎng)“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)展開(kāi)。他們按照“堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，搞活土地使用權(quán)，強(qiáng)化土地管理權(quán)，提高土地利用率和產(chǎn)出率”的總體思路，配套試驗(yàn)了農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、糧油購(gòu)銷體制改革、非耕地資源計(jì)劃開(kāi)發(fā)、土地金融公司組建及運(yùn)作、工業(yè)小區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，取得了不俗成效。

從“大鍋飯”到“大包干”，土地所有權(quán)歸集體，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，這是所有權(quán)和使用權(quán)在土地上的第一次分離，也是農(nóng)村人地關(guān)系的一次重大轉(zhuǎn)變，更是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)體制的一次重要?jiǎng)?chuàng)新。這次變革，為深化農(nóng)村改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

1984年，我國(guó)基本完成農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。自此，農(nóng)村土地承包關(guān)系正式確立。但改革的步伐并未停止。農(nóng)村土地承包制度在改革開(kāi)放中不斷調(diào)整完善。2002年，這一制度終于形成立法——《農(nóng)村土地承包法》，明確“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。

從土地承包期限15年到延長(zhǎng)至30年，再到“長(zhǎng)期穩(wěn)定”變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”。一次次調(diào)整，及時(shí)回應(yīng)了廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)切，消除了社會(huì)各界對(duì)土地承包關(guān)系的認(rèn)識(shí)分歧，也為進(jìn)一步完善黨的農(nóng)村土地政策留下了時(shí)間窗口。

當(dāng)改革的巨輪駛至2017年，農(nóng)村土地承包法迎來(lái)首次調(diào)整，提出實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

從所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”，到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，映射出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的時(shí)代變遷。

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)終于可以“變現(xiàn)”了!資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”故事，在全國(guó)掀起熱潮，人地關(guān)系又一次在制度變遷中悄然發(fā)生著變化。

市場(chǎng)配置土地：從“基礎(chǔ)性”到“決定性”

改革，始于農(nóng)村，卻并未止于農(nóng)村。1978年，當(dāng)“大包干”在農(nóng)村以星星之火形成燎原之勢(shì)時(shí)，深圳以特區(qū)之名，開(kāi)始講述改革與開(kāi)放的故事。從小崗到深圳，從農(nóng)村到城市，天地間蕩起改革開(kāi)放的春潮，而土地使用制度改革也在對(duì)外開(kāi)放的挑戰(zhàn)中壯闊前行。

在改革開(kāi)放的第一個(gè)10年，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)亟待復(fù)蘇、外資企業(yè)躍躍欲試進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的勢(shì)態(tài)下，在大量土地資源低效利用、大規(guī)模隱形土地市場(chǎng)長(zhǎng)期存在的情形下，“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的計(jì)劃配置與行政劃撥用地制度亟待轉(zhuǎn)變。“大包干”下的“兩權(quán)分離”(所有權(quán)和使用權(quán))也給城市用地提供有益的啟示。我國(guó)在部分沿海城市展開(kāi)了從收取城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)到土地有償出讓的探索。

1987年，深圳敲響了新中國(guó)土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”，被外媒稱作“是中國(guó)土地管理制度在理論和實(shí)踐上的一次重大突破，是中國(guó)土地使用開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志”“標(biāo)志著中國(guó)大陸的改革開(kāi)放進(jìn)入歷史新時(shí)期”。在此后短短一年時(shí)間里，《憲法》和《土地管理法》先后修改，為土地有償出讓新制度的確立和推行提供了基本的法律依據(jù)。

從此，國(guó)有土地告別了“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”，開(kāi)啟了“有償、有限期、有流動(dòng)”的新紀(jì)元。市場(chǎng)，這只無(wú)形之手，終于在土地資源配置中發(fā)揮作用。改革開(kāi)放大潮中的地方政府與群眾，開(kāi)始認(rèn)識(shí)到“地能生金”，相信“土地是財(cái)富之母”。土地，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型中的重要地位和作用日益顯現(xiàn)，成為城市經(jīng)營(yíng)的重要一隅?！耙缘刂\發(fā)展”，逐漸成了大大小小城市的共識(shí)。

與此同時(shí)，從“保發(fā)展、保資源”到“保發(fā)展、保資源、保權(quán)益”，從商業(yè)用地“招拍掛”到工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地全面實(shí)行“招拍掛”，再到土地政策參與宏觀調(diào)控，土地有償使用制度的改革充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不斷探索完善規(guī)章制度，積極推動(dòng)舊城改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、國(guó)有企業(yè)改制等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

土地有償使用制度的健全與完善，也推動(dòng)著土地市場(chǎng)逐步走向規(guī)范化，建成了包括城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資在內(nèi)的多層次市場(chǎng)體系。

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，土地二級(jí)市場(chǎng)的需求越發(fā)強(qiáng)烈。然而，土地二級(jí)市場(chǎng)存在著交易自發(fā)分散、交易規(guī)則不健全、服務(wù)監(jiān)管不完善、交易信息不對(duì)稱等與完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系不平衡、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

改革的問(wèn)題依然要靠深化改革來(lái)解決。為此，黨的十八屆三中全會(huì)作出了“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重要論斷，并要求“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

2017年2月，原國(guó)土資源部在30個(gè)省(區(qū)、市)的34個(gè)市縣(區(qū))全面啟動(dòng)土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)工作。兩年來(lái)，34個(gè)試點(diǎn)不斷開(kāi)花結(jié)果。“試制度”全面推進(jìn)，產(chǎn)權(quán)制度更加明晰，交易審核制度不斷完善;“試路徑”穩(wěn)中有進(jìn)，從一、二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)、國(guó)有和集體聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的角度，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);“試成效”亮點(diǎn)紛呈，市場(chǎng)交易更加活躍，土地要素流動(dòng)更加順暢，存量土地配置效率更高。從試點(diǎn)啟動(dòng)至今年5月，試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)讓土地3175宗，面積15083公頃，涉及價(jià)款458億元;部分試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)讓交易量比前3年年均交易量增加50%以上，有效促進(jìn)了存量土地的盤活;長(zhǎng)春、廈門、許昌等地的劃撥土地出租收益也增長(zhǎng)了67%。

土地利用方式的轉(zhuǎn)變，正為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的又一次騰飛積聚優(yōu)勢(shì)。土地市場(chǎng)的日趨完善，為“以減量換增量”創(chuàng)造了更為廣闊的平臺(tái)。上海、北京率先步入“減量化”用地時(shí)代，以“立方”挑戰(zhàn)“平方”，用地效益節(jié)節(jié)升;廣州變“建新城”為“改舊城”，全面提升城市建設(shè)水平;深圳幾經(jīng)城市更新，已步入4.0時(shí)代，從經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等全方位推進(jìn)城市建設(shè)，為改革開(kāi)放下一程蓄力……

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)

三十而立，四十不惑。改革開(kāi)放的這個(gè)10年里，新一輪農(nóng)村土地制度改革鳴笛啟航。

這是走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的10年。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，要求改革征地制度，探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。2013年，十八屆三中全會(huì)決定提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。2014年，農(nóng)村土地制度改革沿著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的路徑“三箭齊發(fā)”，在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)分類進(jìn)行，正式拉開(kāi)了“新土改”的大幕。

此后，33個(gè)試點(diǎn)在“蹄疾”與“步穩(wěn)”之間尋求著平衡，在推動(dòng)有效改革與堅(jiān)守底線之間尋找著平衡。一方面，對(duì)于看準(zhǔn)了的、條件成熟的改革單元，乘風(fēng)破浪，爭(zhēng)取新突破、新成效;另一方面，對(duì)于實(shí)在難啃的“硬骨頭”，心存耐性，深入調(diào)查研究、不斷摸索總結(jié)。

自2015年年底以來(lái)，原國(guó)土資源部先后制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于有序開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)加快開(kāi)展集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)等，加強(qiáng)了農(nóng)村土地調(diào)查、確權(quán)和規(guī)劃工作，既有力支撐了改革試點(diǎn)，也為今后深化改革、促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序利用打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

然而，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”7個(gè)字早已決定，農(nóng)村土地制度改革絕不能單打獨(dú)斗。在統(tǒng)籌中深入，在深入中統(tǒng)籌，是打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的不二法則，既要功夫向內(nèi)抓好內(nèi)部統(tǒng)籌，也要眼光向外推進(jìn)外部統(tǒng)籌。

2015年10月，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》出爐，開(kāi)啟了全面深化農(nóng)村改革大幕的“總施工圖”，發(fā)出了統(tǒng)籌各項(xiàng)農(nóng)村改革的號(hào)角。2017年中央一號(hào)文件提出，將農(nóng)村土地征收制度改革和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)至33個(gè)縣，將“三塊地”改革徹底打通。

黨的十九大吹響了鄉(xiāng)村振興的號(hào)角。在這幅宏大的藍(lán)圖中，農(nóng)村土地制度改革被賦予了更為艱巨的任務(wù)。半個(gè)月后，全國(guó)人大宣布農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)延期一年。原國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在當(dāng)年的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)工作不能只見(jiàn)“盆景”而不見(jiàn)“苗圃”，要嚴(yán)守底線，增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，逐步顯化改革的綜合效益。

乘風(fēng)破浪正當(dāng)時(shí)，快馬揚(yáng)鞭自?shī)^蹄?！叭龎K地”改革不斷傳來(lái)落蹄聲，一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度性成果躍然紙上。

——集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)摸清“家底”、增效擴(kuò)能。從浙江德清敲響全國(guó)“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市逐步開(kāi)花結(jié)果。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)積極開(kāi)展就地入市、調(diào)整入市和整治入市，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度;加強(qiáng)村集體內(nèi)部土地資產(chǎn)處置管理，積極探索入市主體及其組織形式。截至今年3月，共查明農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約11.9萬(wàn)宗、141.5萬(wàn)畝;發(fā)證25萬(wàn)多宗，發(fā)證率82%，為入市改革廓清權(quán)屬基礎(chǔ);共辦理78宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款，貸款金額約23.56億元。

——征地制度改革試點(diǎn)取得積極成效。在縮小征地范圍方面，探索了公共利益用地范圍，研究了征收目錄;在規(guī)范征地程序方面，普遍建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制，簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議，建立健全土地征收矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益;在多元保障方面，從實(shí)際出發(fā)拓展安置和就業(yè)途徑，通過(guò)留地留物業(yè)安置、入股安置、留糧食安置以及征地補(bǔ)償款代管等方式，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

——宅基地制度改革試點(diǎn)全面深入推進(jìn)。在宅基地“三權(quán)分置”的探索下，在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動(dòng)下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，均取得積極進(jìn)展。截至2018年3月底，試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)房抵押4.7萬(wàn)宗，抵押金額91億元;騰退出零星、閑置的宅基地9.6萬(wàn)戶、7.1萬(wàn)畝。

——內(nèi)外統(tǒng)籌有序推進(jìn)。農(nóng)村綜合改革穩(wěn)步向前，33個(gè)試點(diǎn)全部納入新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，14個(gè)納入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)全部列入農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，不少試點(diǎn)地區(qū)納入了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。伴隨著“三塊地”改革統(tǒng)籌推進(jìn)，以及土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)在部分地區(qū)已經(jīng)“初長(zhǎng)成”。

——改革與立法相互促進(jìn)。在總結(jié)提煉各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并在與國(guó)務(wù)院法制辦等相關(guān)部門充分溝通的基礎(chǔ)上，2016年年底，《土地管理法》修正案草案形成;同年5月23日，《土地管理法(修正案)》(征求意見(jiàn)稿)發(fā)布;結(jié)合征求意見(jiàn)，又進(jìn)行了18處修改，修正案送審稿于同年7月27日正式上報(bào)國(guó)務(wù)院審議;今年4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃公布，土地管理法(修改)列入初次審議的法律案。

在走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的廣闊土地上，農(nóng)業(yè)正逐步強(qiáng)起來(lái)，農(nóng)民正漸漸富起來(lái)，農(nóng)村正日益美起來(lái)。浙江德清的鋼琴小鎮(zhèn)飛出激揚(yáng)樂(lè)章，鋼琴產(chǎn)業(yè)在那里深深扎根，農(nóng)民成了“樂(lè)器之王”，訂單飛到美國(guó);安徽金寨宅基地改革釋放“蝴蝶效應(yīng)”，萬(wàn)戶貧困戶脫了貧，農(nóng)民主動(dòng)上門要求參加宅改;越來(lái)越多常年在外的“候鳥”，紛紛借土地新政“回歸”創(chuàng)業(yè)，成為種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、旅游大戶;外資企業(yè)也借助改革進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，享受到農(nóng)村土地制度改革的“紅利”……

敢為天下先，改革永不歇。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從農(nóng)村土地制度改革到城市土地有償使用制度改革，從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)，波瀾壯闊的40年，讓我們讀懂了改革開(kāi)放的豐富內(nèi)涵，見(jiàn)識(shí)了市場(chǎng)這只無(wú)形之手的強(qiáng)大力量。土地改革始終與改革開(kāi)放一路同行，市場(chǎng)在土地資源配置中的作用日益凸顯，橫亙?cè)诔青l(xiāng)土地之間的鴻溝步步縮小。站在全新的歷史征程上，相信通過(guò)改革不斷創(chuàng)新完善的市場(chǎng)配置土地制度，定能在改革開(kāi)放中開(kāi)創(chuàng)出一片新天地。

聚焦農(nóng)村土地制度改革立法中的政策紅利：為農(nóng)地入市掃清法律障礙

聚焦農(nóng)村土地制度改革立法新期待

正在舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議多項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的法律案和報(bào)告。

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全國(guó)人大常委會(huì)的立法信息包含諸多政策紅利，可以用“三三兩”簡(jiǎn)要加以概括。

“三塊地”改革：非農(nóng)建設(shè)不再“華山一條道”

再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案23日提請(qǐng)審議，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。

自然資源部部長(zhǎng)陸昊在作上述決定草案說(shuō)明的同時(shí)，還作了關(guān)于土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案的說(shuō)明：土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限。

“三塊地”改革試點(diǎn)實(shí)踐，正在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進(jìn)程。用陸昊的話說(shuō)就是“為農(nóng)地入市掃清法律障礙”。土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

為了與土地管理法修改做好銜接，對(duì)城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī)定一并作出修改。

據(jù)自然資源部最新數(shù)據(jù)，目前33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

“三權(quán)分置”：從承包地到宅基地

此次，農(nóng)村土地承包法修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議三審。這對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變等具有重大意義。

按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦的評(píng)價(jià)，實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細(xì)分，新的制度安排堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護(hù)，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效益和競(jìng)爭(zhēng)力的需要?！叭龣?quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，在中國(guó)特色農(nóng)村土地制度演進(jìn)史上翻開(kāi)了新的一頁(yè)。

據(jù)悉，有關(guān)承包地登記的費(fèi)用，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法規(guī)定，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費(fèi)外，不得收取其他費(fèi)用。二次審議稿刪除了這一規(guī)定。有的部門、專家和社會(huì)公眾提出，這一規(guī)定實(shí)踐中效果很好，建議恢復(fù)。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議采納上述意見(jiàn)。

在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”探索實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號(hào)文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署。隨后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，開(kāi)始探索宅基地“三權(quán)分置”模式。

屬于集體建設(shè)用地的宅基地“三權(quán)分置”，重要的基礎(chǔ)工作就是確權(quán)、登記、發(fā)證。原國(guó)土資源部反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各地開(kāi)展房地一體的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查，由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一組織開(kāi)展，不得收費(fèi)，不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

近日，自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心在湖南省長(zhǎng)沙市組織召開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)登記理論與實(shí)務(wù)研討暨現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要把宅基地“三權(quán)分置”確權(quán)登記作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)和不動(dòng)產(chǎn)登記的重要組成部分，納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作范圍，圍繞落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，加強(qiáng)理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

“兩權(quán)”抵押貸款：匯入“三塊地”與三權(quán)分置改革

在這一輪農(nóng)村土地制度改革中，北京大興是代表性試點(diǎn)之一：全國(guó)33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)之一、232個(gè)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)之一，此外還是原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首批開(kāi)展的利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)之一。

此次常委會(huì)會(huì)議期間，預(yù)計(jì)大興“三塊地”改革試點(diǎn)延期，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)授權(quán)至2018年12月31日期限屆滿后正式收官。

一次延期、四年試點(diǎn)，成效可觀。截至今年9月末，232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長(zhǎng)76.3%，累計(jì)發(fā)放964億元;59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長(zhǎng)48.9%，累計(jì)發(fā)放516 億元。

據(jù)央行及銀保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，這有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問(wèn)題，普通農(nóng)戶貸款額度由試點(diǎn)前的最高10萬(wàn)元提高至50萬(wàn)元，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款額度由試點(diǎn)前的最高1000萬(wàn)元提高至2000萬(wàn)元至5000萬(wàn)元，支持了農(nóng)戶增收致富。通過(guò)“兩權(quán)”抵押貸款，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資可得性明顯提升。湖南省啟動(dòng)試點(diǎn)以來(lái)，“兩權(quán)”抵押貸款已累計(jì)支持全省近3萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)或?qū)⑹跈?quán)不再延期，是因?yàn)槟壳稗r(nóng)村土地承包法正在修訂并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)三審。如順利通過(guò)，2018年底試點(diǎn)結(jié)束時(shí)，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)法律障礙基本消除，央行將及時(shí)會(huì)同有關(guān)方面做好全國(guó)推廣工作。而農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)擬納入宅基地“三權(quán)分置”改革大盤子統(tǒng)籌考慮。

陸昊表示，宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)范圍較窄，時(shí)間較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)認(rèn)識(shí)還不一致，有待深入研究。建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置” 問(wèn)題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范。

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