國內(nèi)工程保證擔(dān)保立法情況及國內(nèi)建設(shè)工程擔(dān)保制度起源

• 2019年8月22日 WuZhiCong來源：互聯(lián)網(wǎng) 1396 92
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據(jù)中研產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2018-2023年中國工程擔(dān)保行業(yè)市場全景調(diào)研與競爭格局預(yù)測報告》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示

國內(nèi)外建設(shè)工程擔(dān)保制度比較分析

一、建設(shè)工程擔(dān)保制度起源比較

1、國外建設(shè)工程擔(dān)保制度起源

建設(shè)工程擔(dān)保來源于國外，作為市場經(jīng)濟(jì)下維護(hù)雙方信用的一種方式和手段，得到很多國家的重視，代表國家有美國，英國，日本，意大利等。建設(shè)工程擔(dān)保制度最早起源于美國，最早應(yīng)用領(lǐng)域是美國的公共投資建設(shè)領(lǐng)域。建設(shè)工程擔(dān)保制度的建立與廣泛應(yīng)用對于整頓、規(guī)范美國建設(shè)工程領(lǐng)域運(yùn)行，規(guī)避建設(shè)工程風(fēng)險，保證工程的進(jìn)度、質(zhì)量、安全等方面起到關(guān)鍵作用。

美國的建設(shè)工程擔(dān)保制度起源于 19 世紀(jì) 80 年代，美國政府于在 19 世紀(jì) 90 年代頒布的《赫德法案》(《Hurd Act》)是第一部較為規(guī)范的建設(shè)工程擔(dān)保法案，從法律上確立了建設(shè)工程擔(dān)保的合法性。進(jìn)入 20 世紀(jì) 30 年代，在《赫德法案》的基礎(chǔ)上制定的《米勒法案》(《Miler Act》)是對行業(yè)的進(jìn)一步規(guī)范，《米勒法案》中規(guī)定建設(shè)工程擔(dān)保公司的營業(yè)資格由財政部負(fù)責(zé)，由財政部公布每年資格審查合格的建設(shè)工程擔(dān)保公司名單。

由于美國各個州有自己的獨(dú)立的權(quán)力，可根據(jù)每個州的實際情況，對相關(guān)法律進(jìn)行修改和解釋，20 世紀(jì) 40 年代，各州在《米勒法案》實行過程中對其中的條例有所調(diào)整，形成各州的小米勒法案，規(guī)定州政府的公共投資建設(shè)項目需取得建設(shè)工程擔(dān)保，這也標(biāo)志建設(shè)工程擔(dān)保在美國得到全面推廣，使之更為有效的應(yīng)用到各州的具體建設(shè)工程領(lǐng)域中。美國的建設(shè)工程擔(dān)保制度應(yīng)用非常成功，很多發(fā)達(dá)國家借鑒美國的經(jīng)驗，逐漸引入建設(shè)工程擔(dān)保制度，出臺并不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。

2、國內(nèi)建設(shè)工程擔(dān)保制度起源

我國的建設(shè)工程擔(dān)保制度起步較晚，直到上世紀(jì)80年代，建設(shè)工程擔(dān)保被引入我國，進(jìn)入21世紀(jì)，才逐漸得到認(rèn)可。2004年8月6日，建設(shè)部以建市(2004)137號文件下發(fā)了《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)》，要求各省市、自治區(qū)的建設(shè)行政主管部門在工程建設(shè)合同造價高于1000萬元的新建、改建和擴(kuò)建的房地產(chǎn)開發(fā)項目中，強(qiáng)制推行投標(biāo)擔(dān)保，履約擔(dān)保，業(yè)主工程款支付擔(dān)保等，目的是為了管控建設(shè)工程風(fēng)險，保證合同各方利益。

2005年5月11日，建設(shè)部又以建市(2005)74號文件的形式，下發(fā)了《工程擔(dān)保合同示范文本(試行)》，起到了規(guī)范建設(shè)工程擔(dān)保活動的作用。

我國于2005年10月份，將成都、天津、深圳、常州、杭州、青島、廈門七城市指定為建設(shè)工程擔(dān)保試點(diǎn)城市，以廈門市為例，在2006年的483個試點(diǎn)項目中，有366個采用銀行保函方式進(jìn)行擔(dān)保，一共實現(xiàn)了10.77億的有效擔(dān)保。通過在這七個城市大力推行建設(shè)工程擔(dān)保，為建設(shè)工程擔(dān)保制度在全國范圍的推廣做準(zhǔn)備。

二、國內(nèi)外工程保證擔(dān)保立法比較

1、國外工程保證擔(dān)保立法情況

國際上的成功經(jīng)驗表明，在政府投資項目中要想成功的推行保證擔(dān)保制度，需要國家根據(jù)自己的基本國情對有關(guān)工程擔(dān)保的事項進(jìn)行立法。美國、德國、墨西哥、日本等國家都有對政府投資項目實行了強(qiáng)制性保證擔(dān)保的專門立法。

在對政府投資項目保證擔(dān)保制度的立法方面，美國可以說是做得最好的國家。十九世紀(jì)九十年代，經(jīng)過美國國會的投票表決順利通過了“赫德法案”，它沒有銀行作擔(dān)保的銀行保函，而是用專業(yè)的擔(dān)保公司取代了銀行保函。二十世紀(jì)三十年代中期，美國以同樣的方式順利實現(xiàn)了“米勒法案”的實行，該法案保障了農(nóng)民工的工資和供應(yīng)商的費(fèi)用，要求承包商要按時給農(nóng)民工和承包商發(fā)工資。

二十世紀(jì)四十年代年，“小米勒法案”通過了美國各州州議會的投票得以實行。從此，美國廣泛推行政府投資項目的擔(dān)保制度。美國法律嚴(yán)格規(guī)定在境內(nèi)的工程保證擔(dān)保公司，只有經(jīng)過美國財政部的審核評估后才可以從事?lián)I(yè)務(wù)，審核通過的公司每年都要進(jìn)行復(fù)核，根據(jù)復(fù)核結(jié)果進(jìn)行驗收。在立法比較齊全的美國，它在多個方面都規(guī)定了有關(guān)工程擔(dān)保的規(guī)定，還對其做出了具體的標(biāo)準(zhǔn)，在出臺的條文中多次涉及該規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，在美國的絕大部分州都對其進(jìn)行了具體的解釋。

日本在工程擔(dān)保方面也有所規(guī)定，根據(jù)有關(guān)規(guī)定記載，當(dāng)承包商和業(yè)主簽訂合同時，業(yè)主可以部分以預(yù)付款的形式向承包商提交工程款，也可以全部以預(yù)付款形式向承包商提交工程款，無論業(yè)主使用哪種方式提交工程款，都需要在提交工程款之前找到保證人為承包商作擔(dān)保，如果沒有擔(dān)保人作擔(dān)保，那么業(yè)主有權(quán)利拒絕提交工程款。

德國的《建筑工程合同管理條例》(VOB)中有關(guān)于工程擔(dān)保的介紹在第 17條體現(xiàn)。 從上面的闡述可以看出，在國際上，工程擔(dān)保制度已廣泛使用在工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)合同文件中。如英國 ICE 的《新工程合同條件(NEC)》等文件及合同中也都詳細(xì)的闡述了工程擔(dān)保

2、國內(nèi)工程保證擔(dān)保立法情況

圖表：國內(nèi)擔(dān)保法律法規(guī)

數(shù)據(jù)來源：中研普華整理

地方在推行建設(shè)工程項目擔(dān)保制度的同時，一些有關(guān)的立法也建立起來。主要是各地市的一些擔(dān)保試行方法、擔(dān)保實施方法，有關(guān)履約擔(dān)保的一般規(guī)定，等等。沈陽、云南、杭州、天津等地市就做出了上述談到的相關(guān)規(guī)定。

3、國內(nèi)工程保證擔(dān)保立法存在的問題

(1)我國上述法律關(guān)于擔(dān)保的規(guī)定大都屬于對擔(dān)保的一般規(guī)定，尚未充分考慮工程建設(shè)實踐的特殊性，更沒有考慮到政府投資項目保證擔(dān)保的特殊性。而國外在立法過程中都充分考慮到了這一點(diǎn)，都在法律上針對政府投資項目保證擔(dān)保做了專門的規(guī)定。只有一些部門規(guī)章和工程擔(dān)保試點(diǎn)城市制定的地方性規(guī)章中，對實行工程保證擔(dān)保做出了強(qiáng)制性規(guī)定。但這些地方法規(guī)和規(guī)章或者是對各自行政區(qū)域內(nèi)的所有建設(shè)項目都要求實行保證擔(dān)保，或者是只要求對房地產(chǎn)開發(fā)項目實行保證擔(dān)保而對其它建設(shè)項目不做強(qiáng)制性要求，都沒有專門針對政府投資項目保證擔(dān)保做出強(qiáng)制性規(guī)定。

(2)從目前的工程建設(shè)實踐來看，工程擔(dān)保制度的有力推行必須依靠政府強(qiáng)大的力量。從國內(nèi)關(guān)于保證擔(dān)保的法律規(guī)定來看，擔(dān)保是根據(jù)當(dāng)事人的意愿進(jìn)行的自由活動，他不受任何人和事的制約，屬于經(jīng)濟(jì)活動市場中的自由體系。這樣比較就會發(fā)現(xiàn)與擔(dān)保的法律法規(guī)產(chǎn)生了沖突，法律法規(guī)是每個人都要遵守的，不會徇私枉法。而國外通過立法明確對政府投資項目實行強(qiáng)制性保證擔(dān)保，而私人投資項目是否采用工程保證擔(dān)保由業(yè)主自行決定，很好避免了這個問題的出現(xiàn)。

關(guān)于政府投資項目保證擔(dān)保制度的立法，可以借鑒美國的做法，由全國人大制定一部專門的關(guān)于政府投資項目保證擔(dān)保制度的法律。但這種方式的采用必然會付出較大的代價，無論是哪方面，而且所需時間也較長。

最好的做法是在現(xiàn)行《建筑法》的基礎(chǔ)上，通過借鑒國內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗的做法加入有關(guān)政府投資項目擔(dān)保制度的內(nèi)容。

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