改革開放40周年：農村改革大事記與回顧

• 2018年12月7日 WangYu來源：中國興農網 1304 85
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  在機遇與挑戰(zhàn)中把握有機農業(yè)行業(yè)趨勢，才能從中取勢得到更好的發(fā)展！

  在一個供大于求的需求經濟時代，企業(yè)成功的關鍵就在于，是否能夠在需求尚未形成之時就牢牢地鎖定并捕捉到它。那些成功的公司往往都會傾盡畢生的精力及資源搜尋產業(yè)的當前需求、潛在需求以及新的...

上世紀80年代中期，珠三角地區(qū)悄然開始了一場農村土地股份合作制改革。90年代中期，北京市也開始了相關改革實踐。這是農村集體產權制度改革的最初探索。

目前，全國有23.3萬個村、74.9萬個村民小組建立了集體經濟組織，占總村數的40%，村民小組占比超過15%。然而還沒有一部專門針對農村集體經濟組織的法律。隨著農村集體經濟組織參與市場競爭越來越頻繁，對專門立法的需求也越來越迫切。

2017年10月1日開始實施的《民法總則》，已經將農村集體經濟組織列為特別法人，這在農村集體經濟組織立法進程中具有里程碑意義。上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大都頒布了《農村集體資產管理條例》，為全國農村集體經濟組織立法提供了有益參考。目前，農村集體經濟組織立法已經列入國家立法規(guī)劃。韓俊說，作為農村集體經濟組織法的起草、制定的牽頭單位，農業(yè)農村部、中央農辦接下來將在調研基礎上啟動法律草案的起草工作，對組織登記制度、成員確認和管理制度，資產財務管理制度、法律責任制度等作出規(guī)定。

改革并非一勞永逸?！拔覀冊诓粩噙M行回頭看。改革完成后兩年過去了，在這期間有夫妻離異戶口遷出的，該如何處理需要我們研究。農民希望分紅節(jié)節(jié)高，如何能持續(xù)壯大集體經濟，在物業(yè)經濟之外，找到多元化發(fā)展路徑，也是我們面臨的問題?！庇颜x村村主任姚春華說。這也充分體現了農村集體產權制度改革之艱難之長遠。

改革沒有完成時。改革永遠在路上

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10月21日，中國農業(yè)大學經濟管理學院“紀念農村改革40周年研討會”在東區(qū)圖書館報告廳召開，柯柄生教授在會上做特邀報告。以下為全文實錄：

很高興參加今天的活動。對農村改革開放四十年進行紀念和回顧，很有意義。剛才辛賢老師講得很好，視野很寬闊，很有深度。郭沛老師講了經管學院十幾年的發(fā)展變化，取得了很大的進步和成績。改革開放四十年來，我國的國家發(fā)生了巨大的變化，我們的學院也有了很大的發(fā)展;過去的四十年，對于我和何秀榮老師這個年紀的人，更有著特殊的意義，因為我們是這四十年的親歷者，有著非常深刻的親身體驗。我很高興有機會對過去的四十年農村改革做些回顧，談點感受和感悟。

40年來的發(fā)展變化，是巨大的，天翻地覆，舉世公認。這些發(fā)展有很多原因，其中最重要的，就是改革。改革就是制度的變化。制度的變化，包括了很多方面。其中最主要的，我想概括為四個方面。也可能更多，但是我個人覺得這四個方面是最重要的：首先是土地制度，是農民和土地的關系;第二是市場制度，是農民和市場的關系;第三就是稅收和補貼，是農民和收入的關系;最后是就業(yè)制度，是農民與就業(yè)的關系。

首先，是土地制度改革。土地制度是最主要的一個制度。40年前的農村改革，就是以小崗村大包干為標志開始的。這個大包干的方式，其實很早就有過。50年代，60年代，各個地方都先后試行過，但星星之火沒有燎原，由于各種原因被壓制下去的。大包干的含義，具體內容是三句話，“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的?！惫俜降姆Q謂先后有多次變化，開始時叫“家庭承包經營為主的生產責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，后來叫“農村土地承包經營制度”，現在進一步簡化為“基本經營制度”。

土地制度的改革，是最重要的一個基礎。這個土地制度改革的意義何在?很多人在講到當年小崗村改革時，關注的焦點是土地的分與合。我總覺得這沒有說到根本上。小崗村的改革，我認為，本質上是建立利益機制。改革前，實行集體勞動，工分制，干多干少，干好干壞，沒有多少差別，是吃大鍋飯。每個人勞動付出程度和勞動的效率，與實際獲得的報酬，是不掛鉤的，沒有直接聯系。實行大包干后的三句話，實際上是實現了按勞分配，干得多少好壞，直接有重大收益差別。

讓個人的收益直接與勞動效果掛鉤，非常重要。這是市場配置資源的關鍵基礎。十九大報告提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。如果沒有利益機制，市場的作用就無法實現。市場機制的作用，就是價格的作用。如果生產的收益不直接歸具體的生產者，那么，無論價格怎么變化，都與生產者的收入沒有關系，價格也就不能發(fā)揮出調節(jié)生產的作用。大包干的作用，最主要的就是這件事。至于是分了還是合了，只是形式變化，不是最本質的東西。聽說小崗村的土地，現在又合起來了，其實，合了之后，改變的只是要素組合方式，而利益機制并沒有發(fā)生變化。很多人只看到分和合，而沒有看到背后的利益機制。當初的分，是在當時的生產技術條件下，勞動的監(jiān)督不容易，所以要分成一家一戶的去作業(yè)?，F在生產技術發(fā)展了，尤其是在平原地區(qū)，機械化程度大幅度提高，把土地流轉集中起來耕作，就成為可能，并且生產效率更高。土地合起來之后，經濟利益關系仍然是很清楚的，并不是對大鍋飯體制的回歸。

土地權屬關系的表達，也有一個變化。開始是分為集體所有權和農戶的承包經營權?，F在實行“三權分置”，也就是把最初的承包經營權，拆分為承包權和經營權。

實行土地的集體所有權，我覺得有兩個重大原因。一是社會主義意識形態(tài)和社會主義公有制的要求，二是實行農業(yè)土地利用方向管控和資源保護的要求。在國外市場經濟國家，土地通常是私有的，但是用途并不能隨便改變，國家要進行管控。在我國農村，由于法治觀念仍然比較薄弱，如果是私有制，用途管控會很困難，實行集體所有制，會有助于土地用途的管制。

承包經營權現在為什么分開了?在別的國家，土地通常只有一種屬性——土地就是來種莊稼的。美國、日本和歐洲都是這樣的。但是中國不太一樣，在這個用途之外，還有一個功能，這就是社會保障功能。因為，我國的農民還沒有納入到整個社會保障體系中。尤其是40年前，30年前，農民沒有養(yǎng)老保障，沒有失業(yè)保障?，F在，有2.8億農民工到城里來就業(yè)，城里失業(yè)了，待不下去怎么辦?那就要回去的，回到農村，靠著所承包的土地，可以維系最基本的生存需要，不至于造成貧民窟現象。我國沒有出現貧民窟，與這種土地制度安排，有很大的關系。

土地的這兩種屬性，原來都捆綁在一塊，體現在承包經營權中。但是，隨著現代農業(yè)發(fā)展的要求，就出現了矛盾。發(fā)展現代農業(yè)，尤其是平原地區(qū)，對土地流轉、擴大規(guī)模的要求，很突出。但是，進城務工的農民，出于托底保障的需要，不愿意把承包經營權整個轉讓出去。現在，把承包經營權，拆分為承包權和經營權，就是分別對應著兩種職能。承包權屬于村集體中的農民成員，承擔著社會保障功能。承包權不準轉讓，不準抵押。農民在保留承包權的前提下，可以把經營權流轉出去。經營權，就是土地的耕種權。經營權在流轉了之后，具有承包權的農民，是可以重新索要回來的。實際上，這種情況發(fā)生的概率很小，但是，進城務工的農民，會有一種心理上的保障感。土地的承包期，也不斷延長。第一輪土地承包，從1983年前后開始，到1997年止，承包期為15年。第二輪土地承包，從1997年開始，土地承包期再延長30年不變。2017年十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。我覺得，這是很正確和很有智慧的。其實，說永久不變，老百姓的心里是沒有數的，有不確定感。沒有任何事情，可以永久不變。有明確的期限，反而更容易讓農民具有穩(wěn)定感。

第二，是市場制度改革，是放開市場。在以前的計劃經濟條件下，政府對農產品市場實行全面管控，實行的制度叫“統(tǒng)購統(tǒng)銷”。生產出來的農產品，只能賣給國家，叫統(tǒng)一收購;消費者能夠購買什么，購買多少，也是由國家統(tǒng)一規(guī)定，實行糧票等票證制度，國家進行統(tǒng)一銷售(配給)。實行這種制度的基本原因，是短缺，是供不應求。開發(fā)市場的改革，是漸進性的，開始是禁止，后來是默許，最后正式放開。這個過程很復雜，也分品種，有先后次序：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽產品和水產品，然后是糧食，最后是棉花。在農產品開放市場方面，1993年是個重要的時間節(jié)點。這一年，真正全面取消了糧票。由于時間關系，這個過程就不詳細講了。

農產品市場的開放，是在整個國家經濟體制變革的大背景下發(fā)生的。市場機制的地位，有一個長期的改革過程。1982年，黨的十二大提出了“計劃經濟為主、市場經濟為輔”;1984年，黨的十二屆三中全會的表述為“有計劃的商品經濟”;1992年，鄧小平南巡講話提出提出：計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。同年，黨的十四大明確提出，“經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”;2012年黨的十八大和2017年黨的十九大，進一步明確了市場和政府兩個作用的地位和關系：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。

從1992年正式確立市場經濟體制，到2012年黨的十八大和2017年黨的十九大對市場和政府兩個作用的表述，牢固地確立了市場經濟在我國的地位。實行好市場經濟體制，包括文件、理念和實踐三個層面的問題。寫進文件，很不容易，尤其是改革開放初期，人們的觀念長期受計劃經濟熏陶，對市場機制充滿了不信任，能夠寫入文件，是經過了艱難的過程，極為不易。寫進文件之后，也并不意味著就真正進入了頭腦，成為堅定理念。而要真正落實到實踐中去，落實到各項具體的政策中去，更不容易。經?？梢园l(fā)現這樣的情況，寫的是市場經濟，講的是市場經濟，而制定出的具體政策和規(guī)定，卻并不符合市場經濟。根源，還是不相信市場機制在配置資源方面的有效作用。

為什么要相信市場?因為，市場機制的作用，就是反映消費者的需求，滿足消費者的需求。消費者的需求，是通過價格表現出來的。如果一種產品，消費者的需求很旺盛，甚至不可或缺，那么，其價格一定高企。如果一種產品，價格下降得很厲害，那么，其需求一定不強烈。前幾天我到海南，了解到一個情況：海南省種的橡膠，過去的幾年中，價格連續(xù)下降，現在已經降低到原來的25%左右。農民每畝地大概只能收入1千塊錢，除掉成本只有三五百塊錢。如此低的價格和收益，農民是不愿意種的。但是，農民還必須種，因為，上級部門說，橡膠是戰(zhàn)略物資，必須要保證。既然是重要戰(zhàn)略物資，那價格應該高漲才對啊。既然價格連續(xù)降低，那就說明并不怎么重要，或者有很多的替代資源。我問為什么叫戰(zhàn)略物資?難道橡膠比大豆和糧食還重要?缺了不行?沒有人說得清楚。我猜想，可能是習慣的作用。以前的某個階段，計劃經濟時期，橡膠被作為戰(zhàn)略物質，或者某個領導這樣說過，就這么一直延續(xù)下來。外部條件已經發(fā)生了很大的變化，而有關部門人員的觀念還停留在以前。類似的情況，也表現在一些人對待糧食問題的態(tài)度上。

對于農業(yè)生產來說，市場配置資源的重大意義，更為突出。不同地區(qū)，農業(yè)生產的資源條件不同，比較優(yōu)勢有很大的不同。如果讓市場充分發(fā)揮作用，那么，每種產品，都能夠在最適宜的地方，集中生產出來，就一定會形成產品的區(qū)域專業(yè)化生產。一方面，會形成大量的地理標志產品，另一方面，整個國家的資源配置達到最優(yōu)，以有限的資源，最大限度地滿足消費者的需求。例如，現在有很多地方，一個縣就一品，全縣90%以上土地就種一種產品或兩三種產品。例如，陜西洛川種的蘋果，陜西眉縣種的獼猴桃等。在計劃經濟體制下，在計劃經濟思維下，以糧為綱，就不可能實現這樣的區(qū)域優(yōu)勢布局和優(yōu)化的資源配置。現在很多地方形成的特色產品區(qū)域化現象，大的背景，也正是在這幾年不特別強調以糧為綱了，各個地方都以各自最有比較優(yōu)勢的產品來進行配置資源，所形成的。因此，文件到位很重要;但如果理念不到位，光有文件，實踐也難到位。

這里還要提一下政府的作用。實際上，在上述的市場導向的改革過程中，如何發(fā)揮好政府的作用，也日益明確清晰。政府的作用，是中國特色社會主義的重要特征。更好發(fā)揮政府作用，就是讓政府去做那些靠市場解決不了，或者解決不好的問題。我后邊還要詳細說這一點。

第三，稅收與補貼政策。我國的農業(yè)稅政策，歷史久遠。最早可追溯到公元前594年，春秋時期魯國實行的按畝征稅的田賦制度，叫初稅畝。它是承認土地私有合法化的開始。新中國成立后，1958年出臺的《農業(yè)稅條例》，規(guī)定平均稅率為常年產量的15.5%。改革開放以后，尤其是在90年代末期，農業(yè)稅費負擔日益沉重，農民反映強烈。問題的主要根源，不僅僅是農業(yè)稅本身的負擔，更重要的，是依附在農業(yè)稅上的“三提五統(tǒng)”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級提取的各種費用負擔。這些負擔，不透明，很混亂，難以控制。這時候，就開始研究農業(yè)稅費改革問題，想搞出一個科學合理的農業(yè)稅收政策。最后，研究來研究去，發(fā)現就根本找不到這樣一種政策。任何一種農業(yè)稅政策，都是不合理的;最合理的政策，就是取消。這是提出取消農業(yè)稅的一個重要背景。不過，取消農業(yè)稅，涉及到向地方政府的轉移支付問題，因此，為了取消，需要先規(guī)范。最后，提出了農業(yè)稅費改革方案：正稅稅率為7%;農業(yè)稅附加稅為1.4%。這相當于地租。2000年試點，2003年全面實行。2004年開始降減，2006年全面取消。我國的農業(yè)稅制度，從初稅畝算起，在實行了2600年后，終于壽終正寢。

提出實行直接補貼的背景是加入WTO。當時，針對發(fā)達國家成員的補貼問題，上級領導交來任務，讓我來牽頭研究直接補貼問題。開始，我還有些不以為然，認為現在農業(yè)稅還那么多，還沒有取消，研究什么補貼?因為，補貼的作用恰好與稅收相反，而原理是一樣的：收農業(yè)稅，就是因為你是農民，從事農業(yè)，就要向國家交稅;而補貼，則是因為你是農民，從事農業(yè)，國家給你發(fā)錢。當然，我們還是做了認真的研究工作，并且提出了研究報告。在研究報告中，提出了建議：取消農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅;取消教育費附加和“五統(tǒng)籌”;取消村提留;按照脫鉤補貼方式，對農民進行直接補貼等。研究報告得到了國務院領導的重要批示，明確要求研究適合國情的直接補貼做法，結合農村稅費改革、糧食購銷體制改革、以及各項扶持農業(yè)的政策措施一并考慮，并指示財政部牽頭做些醞釀。那時是2001年。從2002年開始，開始進行種糧農民直接補貼和農作物良種補貼的試點。2004年，全面實行糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼政策。2006年，實行農資綜合補貼。補貼數額最大，遠超其他補貼。2015年，實行“三補合一”試點(把農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼合并為一項)。2016年，全面實行“三補合一”。在“三補合一”試點時，我們的國家農業(yè)農村發(fā)展研究院受財政部委托，進行了很好的調研工作，做出了重要貢獻。

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