中國基建不同時期資金來源分析

• 馮少杰 2024年5月1日 來源：中研網(wǎng) 257 9
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從統(tǒng)計局的口徑看，投向基建的資金來源主要有國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資、其他資金五類。以2020年的數(shù)據(jù)看，占比最大的為自籌資金，比例為55%，其次為國家預(yù)算內(nèi)資金，占比21%，國內(nèi)貸款占比13%，其他資金占比11%，利用外資金占比0.2%。

據(jù)中研普華研究院撰寫的《2023-2028年中國新基建行業(yè)市場競爭格局與發(fā)展前景預(yù)測報告》分析，從各項資金占比的變動趨勢來看，1)預(yù)算內(nèi)資金占比由2004年的9.85%提升至2020年的21.12%，特別是在2014年后加速提升，預(yù)計主要系2014年預(yù)算法改革后，所有政府債務(wù)均需要納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。2)國內(nèi)貸款占比自2004年的34.66%逐步下降至2020年的13.36%，預(yù)計主要和城投融資方式逐漸多元化，以及社會資本參與投資基建有關(guān)。此外在實際中，有時投資主體(如城投公司等)的資金來源是貸款，但并沒有以國內(nèi)貸款來統(tǒng)計，而是計入了自籌資金，因此整體上投入基建的貸款占比可能被低估。3)自籌資金：主要包括企事業(yè)單位自有資金、股東投入資金、借入資金等幾類。這部分主要是依靠城投融資投入。自2008年四萬億以后城投大幅擴(kuò)張，自籌資金在基建中的占比逐漸走高。而2015年后，由于地方融資平臺開始受到監(jiān)管，自籌資金占比開始出現(xiàn)下降。4)其他資金：包括社會集資、個人資金、無償捐贈的資金及其他單位撥入的資金等。

1、建國-1993年：投融資主要依靠中央政府財政

在改革開放之前，我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)體制，所有的基建項目全部納入國家統(tǒng)一計劃，以國家行政投資方式為主，中央政府是唯一的投資主體。國家不僅決定關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新建項目的決策，對于所有項目的改建擴(kuò)建、更新等也全部包攬，各地政府和實際使用基建的單位沒有自主投資決策權(quán)。此時來自中央的預(yù)算撥款是投資資金的主要來源，項目的虧損由國家財政予以補(bǔ)助。

2、1994-2013：城投逐漸成為主力，隱債風(fēng)險積累

分稅制改革后，地方城投平臺應(yīng)運(yùn)而生。1994年實行分稅制改革以后，中央部分事權(quán)下放地方，各地龐大基建投資逐步交由地方政府承擔(dān)。但地方政府融資渠道十分有限，且不能直接向銀行借貸或者發(fā)行債券，因此在基建投資訴求強(qiáng)烈與財政資金短缺的雙重壓力下，地方融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。最初，城投平臺規(guī)模較小，發(fā)展較為緩慢。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，國家對于基建投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的需求短期內(nèi)較強(qiáng)，城投平臺發(fā)展迎來了第一次重要機(jī)遇。1998年國家開發(fā)銀行與蕪湖建投進(jìn)行"打捆貸款"的試點(diǎn)合作大獲成功，隨后"蕪湖模式"以及和蕪湖建投類似的城投平臺在全國各地推廣開來。

2008年四萬億推出，城投平臺正式成為基建主力。2008年四季度為應(yīng)對次貸危機(jī)推出的四萬億投資是以政府主導(dǎo)的基建、市政類項目為主，在轉(zhuǎn)移支付的過程中，需要地方政府配套融資，項目投資落實缺乏快速有效渠道。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合提出："支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。"地方融資平臺開始井噴式出現(xiàn)，基建貸款迅速落實，城投債發(fā)行規(guī)模明顯增長，2009年全年發(fā)行規(guī)模1896億元，超過歷史之和，地方政府運(yùn)用融資平臺逐步成為支持基建的重要力量。隨后城投平臺監(jiān)管也有收緊，但整體仍保持大幅擴(kuò)張的趨勢，對基建投資形成了主要的支撐。

這一階段城投平臺借助貸款、城投債、非標(biāo)等多種形式大規(guī)模擴(kuò)張，隱性負(fù)債風(fēng)險逐漸累積。在2009年-2010年時期，城投平臺主要是依靠貸款及城投債來擴(kuò)張負(fù)債，2010年起中央也出臺了一些文件來約束城投負(fù)債的過快增長，主要包括清理不規(guī)范的平臺、限制銀行貸款、清理BT融資等方面。隨著監(jiān)管的趨嚴(yán)，貸款、債券等渠道受限，信托、券商、基金資管等影子銀行渠道快速膨脹，繞過監(jiān)管來為城投補(bǔ)充資金。地方城投平臺一大特點(diǎn)便是依靠地方政府信用進(jìn)行超額融資、超額投資，而銀行等金融機(jī)構(gòu)因為地方融資平臺背靠地方政府信用，所以愿意超出其資產(chǎn)負(fù)債表能力、超額為其融資。地方融資平臺超出其自身資產(chǎn)負(fù)債表能力的投融資導(dǎo)致多年以來積累了較大的隱性負(fù)債，且游離在預(yù)算體系之外，中央無法切實掌握地方政府的債務(wù)規(guī)模和投向，為了防范地方政府債務(wù)可能存在的風(fēng)險，中央決定對現(xiàn)有地方政府舉債機(jī)制進(jìn)行改革。

3、2014-2017年：頂層設(shè)計開正門，PPP爆發(fā)式增長

43號文與新預(yù)算法構(gòu)建地方債務(wù)改革的頂層設(shè)計。2014年以來，財政部推動修訂預(yù)算法、提請國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，從頂層設(shè)計層面構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架。其中43號文規(guī)定，明確：第一、政府和企業(yè)責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。實質(zhì)切斷了融資平臺與地方政府的直接聯(lián)系，限制了這些融資平臺公司的新增融資能力。第二、地方政府可以發(fā)行債券舉債，但必須向上級政府報備、接受監(jiān)督。意即地方政府可以負(fù)債，但不要通過融資平臺違規(guī)在體外負(fù)債，要在上級政府監(jiān)督范圍內(nèi)負(fù)債。第三點(diǎn)便是大力推廣PPP。意即如若政府財政收入、土地收入、政府債券都不能滿足基建投資，可以與社會資本合作，依靠后者的資本實力來完成投融資。此外從2015年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，所有政府債務(wù)必須全部納入預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督。

PPP投資規(guī)模大幅擴(kuò)張，粗放增長引來監(jiān)管。PPP的推廣的初衷是好的，該模式提供一種新的合法融資渠道，在融資平臺被嚴(yán)格限制后，地方政府融資能力也將明顯下降，但基建民生支出相對剛性，可以通過引入社會資本補(bǔ)充部分資金，同時可以發(fā)揮市場在資源配置中的地位，有望大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。在政策支持下，PPP項目實現(xiàn)爆發(fā)式增長。財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)顯示，到2016年底PPP入庫額已達(dá)到13.5萬億，投資個數(shù)達(dá)1.13萬個。同時據(jù)明樹數(shù)據(jù)顯示，2016年全國PPP項目成交總額3.23萬億元，是2015年的3.4倍，2014年的22倍，2016年成為PPP模式爆發(fā)年。但與此同時，PPP操作也暴露出諸多隱患，例如：地方政府大量采用政府購買服務(wù)方式替代合規(guī)PPP方式以逃避"兩個評價"等規(guī)范程序、PPP資本金融資杠桿幅度過大、政府付費(fèi)與項目績效脫鉤導(dǎo)致存在剛性兌付變相增加地方政府債務(wù)、國企央企市占率居高不下導(dǎo)致民企參與度始終偏低等。這些隱患也直接導(dǎo)致了2017年以來的系列PPP規(guī)范政策。

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  2023-2028年中國新基建行業(yè)市場競爭格局與發(fā)展前景預(yù)測報告

  本研究咨詢報告由中研普華咨詢公司領(lǐng)銜撰寫，在大量周密的市場調(diào)研基礎(chǔ)上，主要依據(jù)了國家統(tǒng)計局、國家商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家經(jīng)濟(jì)信息中心、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家海關(guān)總署、全國商業(yè)信息...

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