PPP項(xiàng)目開始從嚴(yán)監(jiān)管 防止異化為新的融資平臺(tái)

• 2017年11月16日 ZhouXun來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 1052 67
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  2016-2020年中國(guó)PPP項(xiàng)目分析與投資規(guī)劃研究咨詢報(bào)告

  PPP 是 Public -Private Partnerships的縮寫，即“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種合作伙伴關(guān)系。PPP模式的廣泛應(yīng)用開始P...

在地方落實(shí)PPP從嚴(yán)監(jiān)管的同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)和中央部門層面也將“規(guī)范”作為推進(jìn)PPP工作的重中之重。記者獲悉，財(cái)政部醞釀啟動(dòng)對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目“過(guò)篩子”，剔除不合規(guī)項(xiàng)目。

日前，江蘇省發(fā)布我國(guó)首個(gè)地方版強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作(PPP)監(jiān)管的規(guī)范文件，從地方層面再度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。

在地方落實(shí)PPP從嚴(yán)監(jiān)管的同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)和中央部門層面也將“規(guī)范”作為推進(jìn)PPP工作的重中之重。記者獲悉，財(cái)政部醞釀啟動(dòng)對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目“過(guò)篩子”，剔除不合規(guī)項(xiàng)目。同時(shí)，PPP立法進(jìn)程也在加速推進(jìn)，有關(guān)部門就“PPP條例征求意見稿”中收集到的意見已經(jīng)進(jìn)行了初步梳理。

近日，江蘇省財(cái)政廳官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目?！兑庖姟分赋觯瑖?yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。

在這份實(shí)施意見中，江蘇財(cái)政廳要求嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)管理，健全完善PPP項(xiàng)目方案審核機(jī)制，規(guī)范建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬，全面公開PPP項(xiàng)目信息，加大PPP項(xiàng)目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機(jī)制。

依據(jù)《意見》，江蘇對(duì)地方政府參與PPP項(xiàng)目提出“四個(gè)不得”，即不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)PPP項(xiàng)目提供擔(dān)?；蛘叱鼍呷魏芜€款承諾。此外，《意見》還就規(guī)范建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬做出部署，明確要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，江蘇省進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目210個(gè)，總投資4738億元，落地率為43.3%。

值得關(guān)注的是，這是我國(guó)地方政府出臺(tái)的首個(gè)強(qiáng)化PPP監(jiān)管的規(guī)范性文件。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，繼江蘇省之后，或有更多地方版規(guī)范文件出爐。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，江蘇此次發(fā)布的文件與財(cái)政部的要求是一致的，要規(guī)范PPP項(xiàng)目，防控風(fēng)險(xiǎn)。江蘇的PPP體量不大、大體規(guī)范，發(fā)文規(guī)范較容易。有些省份PPP項(xiàng)目多，不規(guī)范的項(xiàng)目可能也多，規(guī)范的壓力會(huì)比較大。

據(jù)悉，不少地方也已開始積極探索PPP規(guī)范發(fā)展的制度建設(shè)。例如，安徽省從制度設(shè)計(jì)和政策安排層面，明確了適用于PPP模式的項(xiàng)目類型、伙伴選擇、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和退出機(jī)制等，進(jìn)一步厘清了政府和社會(huì)資本的邊界，明確了政府和社會(huì)資本的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，有效防范PPP模式推廣過(guò)程中的政府爽約和企業(yè)失信等。

推進(jìn) PPP立法進(jìn)程提速

頂層設(shè)計(jì)方面，PPP立法一直備受關(guān)注。業(yè)內(nèi)指出，當(dāng)前PPP相關(guān)法律層級(jí)不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問(wèn)題已經(jīng)掣肘了PPP工作的順利開展。“近年來(lái)，各方針對(duì)PPP出了很多政策，但依然沒(méi)有一部能夠解決基本保障問(wèn)題的法律。立法解決的是大的原則性問(wèn)題，根本意義在于從法律上明確地位，提供保障和依據(jù)?！苯鹩老楦嬖V記者。

今年7月，國(guó)務(wù)院法制辦公開了由國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》，并公開征求意見。這標(biāo)志著，備受業(yè)界關(guān)注的PPP立法獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松日前在第三屆中國(guó)PPP融資論壇期間表示，目前來(lái)看，社會(huì)各界對(duì)征求意見稿的主要意見在于：一是名稱，“政府和社會(huì)資本合作條例”更為簡(jiǎn)潔?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不屬于同一范疇的概念，基礎(chǔ)設(shè)施是公共服務(wù)的組成部分，兩者不宜并列。二是政府和社會(huì)資本合作的定義。條例征求意見稿的定義中，可以采取哪些競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，是否僅由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。三是社會(huì)資本方的范圍。大部分社會(huì)資本方難以同時(shí)具有投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，應(yīng)當(dāng)允許其他組織形式的社會(huì)資本方(如非營(yíng)利組織)參與，明確聯(lián)合體作為社會(huì)資本方的情形，不得作為社會(huì)資本方的限制性規(guī)定等。四是PPP模式的評(píng)估論證機(jī)制。征求意見稿規(guī)定，擬定合作項(xiàng)目實(shí)施方案，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估，但沒(méi)有寫明“物有所值評(píng)價(jià)”程序，給實(shí)踐造成了一定的誤解和困惑。

在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中國(guó)PPP研究中心主任孟春看來(lái)，PPP立法是將實(shí)踐中被廣泛接受的理念性、原則性內(nèi)容上升為法律，以更好地服務(wù)實(shí)踐。應(yīng)貫徹依法治國(guó)、科學(xué)立法、民主立法的要求，盡快修改和完善好PPP條例，以保障社會(huì)資本的利益訴求，引導(dǎo)社會(huì)資本更多地參與PPP，促進(jìn)我國(guó)PPP規(guī)范發(fā)展。

從嚴(yán) PPP迎“最嚴(yán)規(guī)范”

無(wú)論是地方版規(guī)范文件的出爐，還是頂層設(shè)計(jì)的加速推進(jìn)，都釋放出PPP監(jiān)管規(guī)范從嚴(yán)的信號(hào)。有業(yè)內(nèi)人士稱，PPP正迎來(lái)“最嚴(yán)規(guī)范”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年9月底，全國(guó)已進(jìn)入開發(fā)階段的項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。我國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。

不過(guò)，財(cái)政部副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌坦言，在PPP改革取得預(yù)期成果的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我們應(yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決。

中央層面，PPP規(guī)范文件近期密集出臺(tái)。今年5月，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。10月，國(guó)資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》征求意見稿，要求建筑類央企累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目投資不超過(guò)集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過(guò)20%。

記者日前獲悉，財(cái)政部將強(qiáng)化10%的財(cái)政支出紅線，重點(diǎn)警惕明股實(shí)債等風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，還將啟動(dòng)全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目的一輪大篩查，堅(jiān)決清理篩查不規(guī)范項(xiàng)目。對(duì)不具備條件，沒(méi)有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”(物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證)的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過(guò)度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，將予以剔除。

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