民辦教育集團(tuán)化辦學(xué)風(fēng)險的原因分析

• 陳博 2023年10月30日 來源：中研網(wǎng) 205 5
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民辦教育集團(tuán)橫跨教育和經(jīng)濟(jì)兩個領(lǐng)域，處在多部門職能交叉地帶，相關(guān)教育法律法規(guī)的立法對象是學(xué)校，民辦教育集團(tuán)的審批機(jī)構(gòu)、監(jiān)管細(xì)則、處罰措施等有待進(jìn)一步完善?！豆痉ā放c《民辦教育促進(jìn)法》銜接不暢，公司章程與學(xué)校章程價值沖突，關(guān)鍵性監(jiān)管制度缺失，實踐中民

部分民辦教育集團(tuán)出于異地擴(kuò)張、外延并購、多元經(jīng)營等需要，通過相互拆借、統(tǒng)收統(tǒng)支等手法，調(diào)撥挪用成員學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費，辦理變相借貸融資等金融業(yè)務(wù)，影響成員學(xué)校教育質(zhì)量和品質(zhì)提升，最終導(dǎo)致集團(tuán)因資金鏈斷裂而倒閉，此類現(xiàn)象在資本控制型、品牌連鎖型、跨界型民辦教育集團(tuán)中更為多見。例如，2020年在全國擁有1100多家校區(qū)、3.2萬教職員工的優(yōu)勝教育集團(tuán)因挪用拆借、管理混亂等導(dǎo)致資金鏈斷裂，多個校區(qū)關(guān)門，連續(xù)三個月登上監(jiān)管“黑榜”。

近兩年，七色光華教育、韋博英語、學(xué)霸君、精銳教育、“兄弟連”等也因拆借挪用處置不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е沦Y金鏈斷裂，牽涉數(shù)以億計的預(yù)收費及數(shù)量龐大的未消課時。還有部分民辦教育集團(tuán)將學(xué)雜費等收入投資校外其他產(chǎn)業(yè)，或?qū)訉咏栀J、短錢長投、風(fēng)險錯配，很可能因回報周期過長導(dǎo)致學(xué)校無法正常運轉(zhuǎn)。例如，北方投資集團(tuán)18家高等院校舉辦者公司注冊資金22.10億元，其中15.57億元股權(quán)被質(zhì)押給銀行，占注冊資金總額70.45%；新華教育集團(tuán)與控股股東及主要股東訂立貸款框架協(xié)議，分別提供每日最高結(jié)余1.30億元、2.60億元循環(huán)貸款融資，存在到期不能償還的風(fēng)險。

《2023-2028年中國民辦教育行業(yè)市場深度全景調(diào)研及投資前景分析報告》

一、民辦教育監(jiān)管存在短板

長期以來，民辦教育監(jiān)管機(jī)制不健全、監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管手段有限，地方政府習(xí)慣于根據(jù)社會輿情與領(lǐng)導(dǎo)批示進(jìn)行應(yīng)急式管理。

一是監(jiān)管制度不夠健全。民辦教育集團(tuán)橫跨教育和經(jīng)濟(jì)兩個領(lǐng)域，處在多部門職能交叉地帶，相關(guān)教育法律法規(guī)的立法對象是學(xué)校，民辦教育集團(tuán)的審批機(jī)構(gòu)、監(jiān)管細(xì)則、處罰措施等有待進(jìn)一步完善?！豆痉ā放c《民辦教育促進(jìn)法》銜接不暢，公司章程與學(xué)校章程價值沖突，關(guān)鍵性監(jiān)管制度缺失，實踐中民辦教育集團(tuán)亂宣傳、亂招生、亂收費、亂辦學(xué)等違規(guī)行為難以有效治理。

二是執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。目前，民辦學(xué)校監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、機(jī)制、隊伍等均處于探索階段，雖然中央和省級教育行政部門設(shè)有專門的民辦教育處室，但不少地(市)和縣（區(qū)）級教育行政部門沒有設(shè)立民辦教育綜合協(xié)調(diào)與管理部門，通常在其他處（科、室）指定1人負(fù)責(zé)，基層監(jiān)管人員不足、專業(yè)水平不高與監(jiān)管任務(wù)繁重的矛盾很突出，民辦學(xué)校年度檢查及財務(wù)審計工作流于形式。

三是監(jiān)管手段有限。部分民辦教育集團(tuán)故意層層持股、交叉投資、跨界經(jīng)營、設(shè)置多層防火墻，隱蔽實際控制者或最終受益人，聽匯報、看材料、開大會、發(fā)問卷等常規(guī)監(jiān)管手段難以奏效。例如，某投資集團(tuán)在旗下高職院校與集團(tuán)之間設(shè)置5層股權(quán)架構(gòu)：某學(xué)院→某教育發(fā)展有限公司→某投資管理有限公司→某教育科技集團(tuán)有限公司→某投資集團(tuán)。

二、民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位

長期以來，相當(dāng)一部分民辦學(xué)校資產(chǎn)登記在舉辦者個人或其控股公司名下，民辦學(xué)校處于輕資產(chǎn)或空殼狀態(tài)，學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)無法保證。2007年2月教育部出臺的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》提出，所有民辦高校必須在1年內(nèi)完成法人財產(chǎn)過戶，如果學(xué)校資產(chǎn)不按期過戶可給予1至3萬元的罰款、減少招生計劃或者暫停招生等處罰，但因過戶稅費過高、程序復(fù)雜、多頭管理等原因，落實情況很不理想。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，正式設(shè)立民辦學(xué)校要向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交學(xué)校資產(chǎn)的有效證明文件，民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)等享有法人財產(chǎn)權(quán)，董事會（理事會）負(fù)責(zé)籌集辦學(xué)經(jīng)費。《民辦教育促進(jìn)法實施條例》規(guī)定，舉辦者應(yīng)當(dāng)按時、足額履行出資義務(wù)，民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，舉辦者變更不得涉及學(xué)校的法人財產(chǎn)。這些規(guī)定涉及民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)，但比較寬泛模糊，沒有明確要求舉辦者必須將不低于同級同類公辦學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)登記在民辦學(xué)校名下，也沒有明確要求民辦學(xué)校法人財產(chǎn)底線必須滿足正常教育教學(xué)活動的需要。

民辦學(xué)校分類管理新政出臺前，相關(guān)立法條款模糊處理尚能理解，畢竟投資辦學(xué)是基本國情。新政出臺后，如果民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)仍不落實到位，非營利性學(xué)?！白兿酄I利”將難以應(yīng)對，必然降低民辦教育分類管理政策的實施效果。正是因為成員學(xué)校法人財產(chǎn)空置，民辦教育集團(tuán)才得以通過資產(chǎn)租賃和物業(yè)經(jīng)營等關(guān)聯(lián)交易從非營利性學(xué)校套取資金，甚至校產(chǎn)被用作貸款抵押或債務(wù)擔(dān)保，潛藏著巨大隱患。

三、民辦學(xué)校法人治理不夠規(guī)范

改革開放以來，民辦學(xué)?；鶎狱h組織、學(xué)校章程、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等法人治理體制機(jī)制不斷完善，民辦學(xué)校內(nèi)部治理從自然人治理逐漸走向法人治理，但依然存在民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)不健全、黨委書記在董事會話語權(quán)不強(qiáng)、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用不突出、舉辦者或其代表不按規(guī)矩行事、家族制和家長式管理盛行、校長的學(xué)校管理權(quán)被削弱、學(xué)校關(guān)鍵管理崗位由舉辦者親屬把控、監(jiān)事會等民主監(jiān)督有名無實等問題，尚未形成既相互協(xié)調(diào)又相互制衡的法人治理體系。

以決策機(jī)構(gòu)為例，民辦學(xué)校董事會（理事會）決策程序、議事規(guī)則、成員比例缺乏統(tǒng)一規(guī)范，獨立性和專業(yè)性沒有得到充分尊重，往往是舉辦者或其代理人兼任成員學(xué)校董事長，以舉辦者意志為中心“一言堂”決策，集體領(lǐng)導(dǎo)、合議制或民主集中制較為罕見，決策機(jī)構(gòu)淪為舉辦者控制學(xué)校和實現(xiàn)個人權(quán)力的工具。王一濤等人研究發(fā)現(xiàn)，董事會重大決策的表決方式，采取“無記名投票、多數(shù)通過”的學(xué)校僅占4%，采取“民主協(xié)商、董事長裁決”或“董事長個人說了算”的學(xué)校高達(dá)60%。

民辦學(xué)校法人治理決策專制化、管理家族化、監(jiān)督形式化、文化企業(yè)化，為民辦教育集團(tuán)實控人穿透管理成員學(xué)校、操控成員學(xué)校財務(wù)和人事、協(xié)議控制成員學(xué)校日常運營、轉(zhuǎn)移挪用成員學(xué)校辦學(xué)結(jié)余等提供了便利條件。

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