農民進城后土地可否保留 “三塊地”改革試點臨近“收官”

• 2018年10月30日 WangYu來源：土流網 1114 71
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10月23日，十三屆全國人大常委會第六次會議分組審議了《農村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會人員普遍認為，此次修改對于貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久

農村土地承包法修正案草案：農民進城后土地是否可以保留?

10月23日，十三屆全國人大常委會第六次會議分組審議了《農村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會人員普遍認為，此次修改對于貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變等具有重大意義。

農民進城后土地是否保留可細化

草案二審稿第二十七條規(guī)定了農民進城落戶后，可自行選擇是否保留土地承包經營權。對于因進城落戶喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉讓土地承包經營權益。對于農民進城后的土地保留問題，與會人員發(fā)表了不同的見解。

那順孟和委員認為，對于自愿放棄土地承包經營權的農民，應給予合理的補償?！昂芏噢r民實際全家已經進城了，但是他們不愿意放棄承包地，因為農村土地具有社會保障功能。二十七條可以改為，承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，承包戶自愿并永久放棄承包地的，承包方可獲得與當?shù)馗卣饔孟嗟鹊难a償，國家及地方政府給予相應的補助?！?/p>

“土地資源是稀缺的，支持引導進城后的農民退出土地承包經營權，能夠保證從事農業(yè)一線工作的人員享有更多的土地資源?！比珖舜蟠碲w曉燕認為。

馮忠華委員認為草案二審稿第二十七條的規(guī)定可以作為在推進城鎮(zhèn)化進程中的一個過渡措施。“從長遠看，城鎮(zhèn)化進城的本質就是調整人口就業(yè)結構，減少從事第一產業(yè)的人口數(shù)量，增加從事第二第三產業(yè)的人口數(shù)量。相信隨著國家的社會保障制度不斷完善，進城落戶的農民會在城里得到應有的社會保障，工作技能不斷強化，生活更加穩(wěn)定和諧，真正和城市融合到一起。這個時候如果他還在農村享有土地承包經營權和宅基地的使用權，可能會引發(fā)新的社會矛盾。”

個別調整承包地的情形需明確

草案第十條規(guī)定，承包期內因特殊情形矛盾突出可以個別調整承包地，必須堅持土地承包關系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時授權省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

陳錫文委員認為，農村土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變的原則必須堅決貫徹好?！啊蛱厥馇樾蚊芡怀觥?，沒有明確哪些情形，把允許個別農民調地的標準模糊了，尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，才允許個別調整?！敝挥修r村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，才有可能推動“三權分置”落到實處，既保護集體土地所有權，又保護農民承包經營權，同時讓土地的經營權逐步流轉集中，發(fā)展規(guī)模經營和現(xiàn)代農業(yè)。

“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定，新增人口調整土地的承包地有三個來源，一是集體經濟組織預留的機動地;二是新開墾的耕地;三是原承包戶依法自愿交回的耕地?！标愬a文委員補充道。

武維華副委員長贊同保留“授權省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內容。他認為，結合各地實情、因地制宜地制訂地方法規(guī)，既能解決當?shù)氐膯栴}，又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大，如在調研中，一些地方給土地承包總結了兩條經驗，“三到五年一小調，八到十年一大調”，得到了農民群眾的擁護。農村土地可以授權給地方作一些適時調整。

劉振偉委員認為，一審稿提出的“個別適當調整土地”，與“必須堅持土地承包關系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數(shù)農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定;對少數(shù)存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調整的原則，由農民集體民主協(xié)商，并履行相關程序，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規(guī)從嚴掌握。

“三塊地”改革試點臨近“收官” 沉睡的農村土地加快蘇醒

金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村群眾在新居村頭。2016年以來，金寨縣將產業(yè)興旺、生態(tài)宜居與宅基地制度改革、扶貧搬遷、移民搬遷、古村落保護等結合，探索出“美麗鄉(xiāng)村+”新模式。 新華社記者 陶 明攝

一年前，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一年間，各地各部門行動起來，廣袤的農村土地涌動著探索鄉(xiāng)村振興的蓬勃熱情?！叭?、地、錢”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的三要素，其變化直接決定農業(yè)農村發(fā)展的進程。一年來，三要素涌現(xiàn)出不少新變化。就以“地”為例，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開土地制度的支撐保障，2018年，我國農村“三塊地”改革試點和一系列與農“地”有關的改革進入關鍵期

10月18日，是黨的十九大做出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策一周年。一年來，我國農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革繼續(xù)深入推進。這些從基層發(fā)起的創(chuàng)新經驗，形成了一批可復制、可推廣、利修法、惠民生的制度創(chuàng)新成果。

習近平總書記多次強調，農村土地制度改革關乎城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農民權益作為出發(fā)點和落腳點，堅持“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”3條底線，在試點基礎上有序推進。

事實證明，農村土地制度改革在促進農業(yè)農村發(fā)展和農民增收方面取得明顯成效，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了良好基礎。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”，離不開土地制度的支撐保障。

宅基地改革繼續(xù)深化

安徽省六安市金寨縣地處大別山腹地。2015年，中央印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并開始在全國33個地區(qū)實行為期兩年的試點。2017年底，試點延期一年至今年年底結束。在這些試點地區(qū)中，金寨縣是少有的幾個國家級貧困縣之一。

為通過土地制度改革助力脫貧攻堅，金寨縣與大多數(shù)試點地區(qū)一樣，最開始啟動的是宅基地制度改革。金寨縣副縣長劉林介紹說，金寨是山區(qū)，以前自然村有1萬多個，居住分散，基礎設施難以興建。2011年全縣68萬人口中，貧困人口有19.3萬人，貧困發(fā)生率高達33.3%。

對于這些貧困人口來說，有個安全、便利的住所是安身立命的基礎。為此，金寨獲準通過宅基地制度改革探索脫貧攻堅新路徑，宅基地騰退節(jié)余的建設用地指標可以在省域范圍內調劑使用。最新數(shù)據(jù)顯示，全縣自愿退出宅基地4萬余戶，騰退復墾宅基地4.5萬畝，啟動新建安置點446個，已搬遷2.4萬戶，共計8.9萬人。

同時，金寨縣成功交易節(jié)余指標2.06萬畝，成交金額90億元，相當于金寨縣數(shù)年財政收入，解決了政府扶貧攻堅缺少項目支持、貧困戶住房建設缺少資金扶持的現(xiàn)實困難，一部分貧困戶不用掏錢就住上了新房。目前，全縣建檔立卡貧困人口減少到2017年底的4萬人。

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。在全國農村，“空心村”“空心房”是個令人頭痛的問題。自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國農村居民點用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農村常住人口減少了1.6億人，但農村居民點用地卻增加了3045萬畝。有約20%的農村住房常年無人居住。

在江西省余江縣，自2015年啟動宅基地制度改革以來，建立了宅基地退出機制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，原來臟亂差的“空心村”不見了，大部分村莊儲存了10年至15年的建設用地，有效保障了農民的建房需求。

余江縣為村民提供了宅基地有償退出、有償使用等多種選擇，提高了農民有償用地的意識，也保障了農民用地公平性。同時，他們將征收的有償使用費、擇位競價費等統(tǒng)籌用于退出補償、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設，促進了各項改革間的聯(lián)動。余江縣還組織了村民事務理事會，在宅基地改革中保障了村民的知情權、參與權、監(jiān)督權，使改革得到村民擁護。

自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，宅基地改革試點中各地加大了閑置宅基地盤活力度，穩(wěn)步探索宅基地自愿有償退出機制，截至今年6月底，共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝，辦理農房抵押貸款4.9萬宗、98億元，群眾獲得感明顯增強。

自然資源部副部長趙龍表示，結合“三塊地”改革試點完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時，堅持不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

集體經營性用地改革推開

農村集體經營性用地入市，意思就是，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同地同權同價。這對于盤活農村集體資產、增加農民收入渠道，提高小微企業(yè)用地保障，無疑是件大好事。

四川省國土資源廳政策法規(guī)處副處長劉晉宜表示，集體經營性建設用地入市獲得疊加效應，不僅明確了集體土地價值，使村集體收入和農民收益明顯增加，也為民營經濟以及新產業(yè)、新業(yè)態(tài)提供了用地保障，促進了農村一二三產業(yè)融合。

同時，相關配套改革也不斷推進。2017年8月，原國土部印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展了利用集體建設用地建設租賃住房試點。

有關專家表示，這些舉措有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動我國建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度。同時，有利于實現(xiàn)同地同權同價，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

自然資源部有關負責人表示，目前33個試點地區(qū)共查明農村集體經營性建設用地約11.9萬宗、141.5萬畝。試點地區(qū)按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標要求，積極穩(wěn)妥推進，形成了較完整的工作制度和政策體系，社會和市場對于入市集體土地的接受程度逐漸提高。截至今年6月底，集體經營性建設用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調節(jié)金15億元。

征地制度改革實現(xiàn)突破

在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。在其他兩項改革的基礎上，近一年來征地制度改革逐步實現(xiàn)突破。以金寨縣為例，去年以來，該縣全面推進了土地征收制度改革，2017年以來采用新征收辦法征收土地46宗、0.8萬畝;25宗、124.32畝集體經營性建設用地已入市，成交額達2600余萬元。

征地制度改革任務主要有3項：一是縮小土地征收范圍，二是規(guī)范征地程序，三是完善對被征地農民的保障機制。目標是建立完善程序規(guī)范、補償合理、保障多元的征收制度。

趙龍表示，從各地實踐看，改革前后的突出變化是“征地協(xié)商和補償安置”在程序上前置，即必須先與被征地的村集體經濟組織中絕大多數(shù)成員就補償標準等內容達成書面協(xié)議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序，以更利于被征地農民權益保護。

據(jù)了解，目前我國征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制等方面實踐、總結。截至今年6月底，已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝。

中國人民大學經濟學院教授劉守英表示，農村土地制度改革有望成為鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口。從各地試點情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達地區(qū)，在欠發(fā)達地區(qū)同樣具有需求，需要不斷加強頂層設計和地方創(chuàng)新，以問題為導向，不斷推進制度供給。

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